Македонски Shqip English

М-р Жарко Хаџи-Зафиров

РЕФОРМА НА УПРАВНОТО ПРАВО И УПРАВНОТО СУДСТВО

Управното судство во Република Македонија долги години не се сметаше дека е дел од правосудниот систем бидејќи истиот беше под доминација на граѓанските и кривичните судови. Оваа подреденост на управното судство може да се претпостави дека постоеше пред се` поради фактот дека за управните спорови од шеесетите години, до 2006 година, надлежен беше Врховниот суд на Република Македонија. Уште повеќе што постапката за управниот спор се води по писмен пат помеѓу странките и судот, при што странките и не се во директен контакт со судот, освен во случај на одржување јавна расправа, што во практика ретко се случува.

Со новиот Закон за управните спорови, кој беше донесен во 2006 година како дел од реформата на правосудството, за првпат по 11 години беше формиран специјализиран суд со што пополека започна процесот на напуштањето на системот на судови со општа надлежност и се одеше кон формирање на специјализирани судови. (по формирањето на Управниот суд се пристапи кон формирање на Основен кривичен суд и Основен граѓански суд во Скопје и беше презентирана, но не и реализирана, идејата за формирање Стопански суд).

Идејата за формирање специјализиран суд за управните спорови се темелеше врз две основи. Првиот основ беше да се растерети Врхониот суд од надлежноста предвидена во стариот Закон за управните спорови, од 1977 година, додека вториот основ имаше за цел квалитетно и ефикасно справување со управните спорови кои произлегуваат од незаконитите одлуки на управните органи. Така, по донесувањето на Законот за управните спорови, кој требаше да се применува од 26 мај, 2006 година, поради брзањето при неговото донесување и поради системската аномалија во однос на непрецизното утврдување и оцена на економското влијание, истиот почна да се применува во декември, 2006 година, при што, во периодот од 26 мај, до средината на декември, 2006 година, Врховниот суд на Република Македонија само ги примаше предметите, за, по формирањето на Управниот суд, истите да му бидат предадени на одлучување. Управниот суд започна да работи со приближно 7000 заостанати предмети, што за кој било новоформиран суд е огромна бројка.

Идејата за воспоставување судска заштита од прв степен беше постапките по управните спорови да бидат експедитивни, ефикасни и ефективни, бидејќи Управниот суд требаше да го има крајниот збор, односно крајната одлука со која ќе биде решен управниот спор.

Предходно наведените идеи и основи на реформираното управно право и управно судство беа во линија на реформата на правосудството, која од 2004 година па до денес го обликува правосудниот систем во Република Македонија. Но, по 6 години од првите суштествени промени, се поставува прашањето дали управното право и управното судство се се` уште на линија на првичната идеја или е одстапено од истата?

Доколку се земат предвид промените на законите кои настанаа по мај, 2006 година и воспоставената судска практика, веднаш ќе се забежи дека првичната идеја е во целост напуштена уште на самиот почеток. Оваа констатација доаѓа поради следниве причини:

  1. Пред се`, тргнувајќи од фактот дека Управниот суд започна со работа со задоцнување, што му донесе голем број заостанати предмети, место да започне со мериторно решавање на предметите, стана инстанца преку која само се потврдуваа донесените решенија или се утврдуваа повреди и притоа се поништуваа незаконитите одлуки на управните органи и предметите повторно се враќаа кај управните органи. Ова би било добро доколку управните органи во целост ги следеа напатствијата на Управниот суд, но поради својата инертност и неефикасност истите донесуваа слични одлуки или воопшто не донесуваа одлуки по пресудите. Оттука, странките повторно беа принудени да поднесуваат тужби до Управниот суд, што доведува до заклучок дека Управниот суд, поради тоа што најчесто не се впуштал и се` уште не се впушта во мериторно одлучување на предметите, само ги намножува предметите и заостатокот воопшто не се намалува, со што се доведува во прашање целисходноста на идејата за експедитивен, ефикасен и ефективен суд.

 

  1. Како втор, битен момент за развојот на управното право, беше идејата што се воведе со измените на Законот за општата управна постапка во делот на таканареченото „молчење на администрацијата“. Во овој случај Владата дојде на идеја, наместо долгогодишната воспоставена практика дека молчењето е негативен одговор, да воведе принцип со кој молчењето е одобрување. Ова воопшто не беше лоша замисла, но основите за донесување на истата се малку чудни. Се поставува прашањето дали Владата не е споспобна да се справи со неефикасното работење на своите органи, па се одлучила на принудно решавање, односно преку нерешавање на предметите сака да ги натера управните органи да постапуваат, односно да бидат приморани да утврдуваат молчење преку носење позитивни одлуки? Оваа идеја остана само ,,мртво слово на хартија,, бидејќи во практиката не беше применлива, од причина што се бараше строго пропишан образец на барањето, кој, во најголем број постапки и не е предвиден, како и тоа дека раководителот на органот е должен да донесе позитивна одлука со што би се задоволило барањето на странката, коешто претставува проблем доколку е сторување, несторување, давање или земање определена ствар. Како во овој случај ќе се изврши одлуката на раководителот, ако органот кој требал да решава по управната работа молчел и не сака повторно да ја спроведе одлуката на раководителот?

 

  1. Нов позитивен момент беше донесувањето на одлука на Уставниот суд со која се направи интервенција во постапката, односно Уставниот суд застана на ставот дека Законот за управните спорови не е во согласност со Амандманот XXI од Уставот на Република Македонија, односно не предвидува право на двостепеност на постапката на управниот спор. Со таа одлука, во 2009 година, беше ,,de facto,, а не и ,,de jure,, воведена жалбата како редовен правен лек во управниот спор. Притоа, како единствено решение за второстепен суд беше назначен Врховниот суд на Република Македонија. Со овој чекор управната постапка доби трет, односно четврт степен (еден, односно два во управна постапка и два во управно-судска постапка). Со оваа одлука на Уставниот суд целосно се отстапи од првичната идеја за едностепеност на управниот спор и негова експедитивна, ефикасна и ефективна заштита.

 

  1. Имајќи ја предвид тенденцијата на оваа Влада за основање нови институтции, веднаш по носењето на одлука од Уставниот суд на Република Македонија, Министерството за правда дојде до една „фантастична“ идеја, а тоа е формирање Виш управен суд кој ќе одлучува по жалбите на одлуките на Управниот суд. Оваа идеја, како и други новини, беа воведени со последните измени на Законот за управните спорови кои беа донесени во ноември, 2010 година. Со овие измени всушност се воведоа суштествени промени во постапката по управните спорови, во делот на состав на судот, предмет на одлучување на управниот суд како и воведувањето на повеќестепеноста на управниот спор. Позитивна новина од овие измени е дека судот одлучува не само за законитоста на утужениот управен акт, туку и за самата управна работа. Но, не толку позитивна новина е воведувањето на четворостепената редовна постапка или шестстепената постапка, доколку се користат вонредни правни лекови. Притоа не е сфатливо зошто законодавецот отишол на врзување на вонредните правни лекови, односно на можноста за користење на Барањето за заштита на законитоста само против одлука на судот по Барањето за повторување на постапката!? Дали со ова ограничување веќе на крајот на минатата година започна да се насетува интенцијата на Владата за се` поограничен пристап до управно-судските органи, која беше во целост финализирана со измените на Законот за општата управна постапка. На крај, би сакал да напоменам и дека во измените се предвидува и дека секоја од страните на управниот спор сама си ги сноси трошоците за преземните дејствија, што претставува ставање во нееднаква положба на странките во управниот спор, бидејќи, согласно со оваа новина, а и со предходно воспоставената практикаа на Врховниот суд, при поништување на решение во управен спор трошоците од постапката не и се надоместуваат на станката, поради тоа што странките немале спротивставени интереси во спорот, како на пример во парничната постапка. Ова е прашање кое треба да има подлабока елаборација и на кое треба системски да се пристапи при неговото решавање, односно исправање.

 

  1. Во април, 2011 година, пред распуштањето на Собранието поради предвремените избори закажани за јуни, Министерството за правда, преку Владата до Собранието на Република Македонија, поднесе предлог за измени на Законот за општата управна постапка со кои, меѓу другото, се предвидува целосно напуштање на досегашната воспоставена практика при „молчење на админситрацијата“, при што новината на законот прдвидува непотребно сложен и од прва гледана точка тешко спроведлив систем на постапување поради „молчење на администрацијата.“ Всушност, наместо досегашниот систем на поднесување ургенција до органот кој молчи по поднесување на тужба, доколку истиот по поднесената ургенција не донесе решение, странката имаше можност веднаш да поднесе тужба до Управниот суд. Сега, за да се поднесе тужба до Управниот суд поради молчење на админситрацијата, треба предходно да се преземат неколку чекори со кои буквално се молат надлежните управни органи да постапат согласно со нивните надлежности и задолженија. Така на пример, измените на ЗОУП предвидуваат строги и кратки рокови, од 3, 5 и 10 работни денови во кои мора да се постапи за на крајот странката, односно граѓанинот или правното лице да има право да поднесе тужба до Управниот суд. Во случај странката да успее да дојде до моменот на поднесување на тужба до Управниот суд за молчење на администрацијата, тоа во денови би значело најмалку 28 работни дена од првиот ден по завршување на рокот во кој надлежниот орган бил должен да донесе одлука.

 

Доколку се има предвид развојот на реформата на управното право, односно управното судство, отворено се поставува прашањето кому всушност му служат законите кои се донесени како дел од оваа реформа? Дали треба да им служат на граѓаните или истите треба да ги задолжат граѓаните да бидат во служба на државната и јавната управа, односно да им бидат потсетници за надлежностите и должностите кои органите ги имаат согласно со истите тие закони. Доколку се земат предвид начелата на ефикасност, на економичност и на итност на постапката ќе добиеме една многу конфузна слика за тоа што значи ефикаснот, итност и економичност кога постапките се максимално усложени, наместо да бидат упростени.

 

Доколку се има предвид начелото на сервисна ориентација на органите и начелото за помош на неука странка, се поставува прашањето, согласно со најновите измени, кој за што е одговорен, односно дали органите се во служба на граѓаните или граѓаните се во служба на органите на управата, бидејќи овие измени на ЗОУП беа проблематични за разбирање за стручните лица, а да не зборуваме за неуките странки?! Ова дотолку повеќе што не е наведено дали, доколку странката пропушти некој од предвидените рокови, ќе го загуби правото на тужба поради молчење на администрацијата? Состојбата станува уште посложена затоа што, како што напоменав погоре, органите на управата чии акти ќе бидат поништени нема да бидат должни да ги надоместуваат трошоците на спротивната странка. Се поставува прашањето дали е правично граѓанинот, кој по основ на закон требал да оствари некое право, а истото му било оневозможено поради незаконско постапување на орган на управа, треба да плати за заштита на правото и да нема право трошоците што му биле предизвикани по вина на орган кој бил должен да постапи по закон и да му овозможи остварување на правото, да ги наплати?

 

На крај се поставува основното прашање – што всушност добивме со реформата на управното право и управното судство?!