Македонски Shqip English

Проф. Бранко Димески

ЈАВНИТЕ СЛУЖБИ ВО РЕПУБЛИКА МАКЕДОНИЈА: ИСПОРАЧУВАЊЕ НА РЕФОРМИ ИЛИ ПРОДУЦИРАЊЕ НА НЕСТАБИЛНОСТ!?

Вовед

 

Јавните служби постојат за задоволување на бројни потреби од јавен карактер во општеството односно задоволување на јавниот интерес на граѓаните. Системот на јавни служби се јавува како резултат на поделбата на трудот што постои во секое општество и не постои ниту една држава во светот без правно дефиниран и функционално поставен систем на јавни служби.

 

Од осамостојувањето на Република Македонија па се до денес, системот на јавни служби е постојано правно надградуван и развиван со цел негова постојана модернизација, осовременување и зголемување на ефикасноста и ефективноста во задоволувањето на јавниот интерес на македонските граѓани. Но, и покрај добрите намери на политичките елити, квалитетот, а пред се динамиката на донесување на различни законски интервенции во кратки временски интервали ги ставаат под прашање крајните резултати на декларативно изразените реформски напори за ефикасен, ефективен и транспарентен систем на јавни служби во Република Македонија.   

 

Системот на јавни служби во литературата: дефиниции, принципи и теоретско-правни концепти 

 

За основоположник на теоријата на јавна служба и воопшто нејзиниот понатамошен развој се смета Леон Диги.[1] Застапник е на т.н. теорија на социјални функции според која управното право претставува ништо друго туку само право на јавните служби. Според зборовите на Диги “јавната служба претставува дејност чие што извршување управувачите треба да го регулираат, обезбедат и контролираат, бидејќи е неопходна за остварувањето и развојот на општествените односи”. Односно, секоја активност која мора да се обезбеди, регулира и контролира од управувачите, зашто е неопходна за остварување на социјална меѓузависност и се остварува само со интервенција на управувачка сила претставува јавна служба[2]. Друга значајна дефиниција за јавните служби според Диги претставува следнава “како јавни служби треба да се организираат дејностите чиј застој, макар и најкраток, може да доведе до општествено безредие”.[3]

 

Според други автори, како на пример Жез[4], јавната служба претставува технички организирана постапка за задоволување на потребите од општ интерес. Во тој прилог, самата организација на јавните служби постојано се менува во согласност со потребите од општ карактер односно таа претставува легална ситуација. Од друга страна, за разлика од Диги, Валин тврди дека јавната служба претставува дел од административното право и еден од неговите основни поими врз кои што се темели науката за административно право.[5] Други теории, од кои најзначајна е социјалистичката правна теорија која се обидува да изврши модификација со тоа што сите научни истражувања на јавните служби да ги подведе под терминот општествени служби.[6]

 

Во секој случај, во литературата постои консензус околу тоа што претставува јавната служба. Со други зборови “јавната служба претставува збир на дејности, кои се од заедничко, општо значење за сите луѓе и за нивните организации на одредено подрачје, а чие вршење е гарантирано и заштитено со различни правни прописи”.[7] Ваквото дефинирање покажува дека постоењето на секоја јавна служба се темели на две основни компоненти, и тоа: социолошка компонента (вршење на одредена дејност, како на пример здравство, образование, социјална и здравствена заштита, културата, науката и сл.) и правна компонента, односно правна норма.         

Со развојот на цивилизацијата се зголемува и обемот односно бројот на потребите од јавен карактер, а како последица се зголемува и бројот на јавните служби. Како резултат, се јавува и потребата од приватизација и децентрализација на дел од овие јавни служби. Притоа, три главни принципи се од особено значење во функционирањето на јавните служби, и тоа: принцип на еднаквост, принцип на адаптација и принцип на континуитет.[8]

 

Во правната теорија, покрај правно-теоретски концепт постојат и уставно-правен и идеолошки концепт на јавните служби. Според нив, секоја јавна служба добива статус на јавна управа чие регулирање е под ингеренции на управното право. Според академик Иво Крбек[9], јавните служби имаат специфична улога во оние услови кога органот на управата не се јавува како носител на дејноста, туку посебна јавна служба која функционира под специјален (посебен) режим на правото и претставува дел на јавната управа.          

 

Системот на јавни служби во Република Македонија: До каде сме и што е направено?

 

Од 1991 година, со уставните решенија јавниот интерес во Р.М. е неприкосновен, па дури и регулиран со супремација во однос на приватниот интерес и приватната сопственост. Во Уставот на Република Македонија, Дигиевата солидаристичка теорија претставува основа на сите размислувања околу тоа дека општествените дејности се од јавен наместо од приватен карактер.[10]

 

Во Р.М. веќе подолго време се прават обиди за реформирање на системот на јавните служби. Тоа се прави етапно според различни законски основи, и тоа: првата етапа од 1991-2001, втората етапа од 2002-2003 и третата етапа од 2003 година до ден денес.[11] Основна цел на сите реформски зафати е да се изврши трансформација во вршењето на јавните услуги. Како резултат, очекувањата се поефикасно, поефективно и попродуктивно извршување на јавните услуги кон граѓаните. Од 1991 година до денес како резултат на уставните промени сите јавни дејности доживеаа некакви законски промени. Притоа овие промени започнаа и пред да се усвои некаков Закон за јавните служби или таканаречен Закон за установи. Вреди да се напомени дека уште во 1992 година Владата на Р.М. поднесе предлог за донесување на Закон на јавните служби кој од необјасниви причини бил повлечен.[12] Се разбира дека според позитивното право на Р.М. покрај основниот Закон за јавните служби или установите постојат и голем број на lex specialis за различни видови на дејности што е потребно за регулирање на материјата во тие области. Реформата на јавните служби не претставува ништо друго туку акт на државата кој се базира на соодветна стратегија. Во секој случај, при градењето на стратегијата за реформа на јавните служби граѓаните во најголем дел не беа консултирани за евентуалните решенија или ефекти кои би произлегле од новите закони. Статусот на јавните служби во Р.М. е децидно утврден врз основа на член 58, став 1 од Уставот на Р.М. според кој “сопственоста и трудот се основа за управување и учество во процесот на одлучување”. Друга битна карактеристика е определена во член 58, став 2 од Уставот на Р.М. е тоа дека во јавните служби се управува и одлучува врз основа на стручност и компетентност во согласност со закон за разлика од останатите правни субјекти кои немаат статус на јавни установи и јавни служби.[13]

 

Мора да се напомене дека Стратегијата за реформа на јавната администрација од 1999 година беше една од почетните столбови за создавање на професионална јавна служба. Како поткрепа за нејзиното успешно имплементирање, Собранието на Р. М. во 2000 година го донесе првиот Закон за државните службеници како и со посебен акт од 29.08.2000 година беше формирана Агенцијата за државни службеници која од 2011 година продолжи да работи како Агенција за администрација согласно Законот за јавните службеници и Законот за државните службеници.[14]

 

Јавните служби на крстопат: Проблематичен развој или развој со проблеми

           

Во Табелата подолу е претставена динамиката на развој на законската регулатива од областа на јавните служби во Република Македонија којашто има најмногу промени во краток временски период. Како што може да се забележи, голем број на законски решенија се многукратно менувани и дополнети во последните години.[15] Фрапантни се податоците дека областите на јавните служби во Република Македонија се подложни на бројни и постојани изменувања и дополнувања на законската регулатива што за последица внесува голема несигурност, нестабилност и недоверба од страна на граѓаните во ефикасното и ефективното функционирање на системот на јавните служби.

 

Табела 1. Динамика на законската регулатива од областа на јавните служби

Име на закон

Датум на стапување во сила

Вкупен број на измени и/или дополнувања до денес

Име на закон

Датум на стапување во сила

Вкупен број на измени и/или дополнувања до денес

Закон за бирото за развој на образованието

05.04.2006 

6

Закон за научно- истражувачка дејност

15.04.2008

9

Закон за високото образование

22.03.2008 

19

Закон за културата

10.07.1998

13

Закон за медицинските студии и континуираното стручно усовршување на докторите на медицина

05.02.2013 

3

Закон за заштита на културното наследство

10.04.2004

13

Закон за образование на возрасните

23.01.2008

7

Закон за спортот

15.05.2002 

15

Закон за основното образование

27.08.2008 

15

Закон за радиодифузната дејност

29.11.2005 

7

Закон за учебници за основно и средно образование

12.08.2008 

11

Закон за заштита на децата

22.02.2013

8

Закон за студентски стандард

02.02.2013 

4

Закон за социјалната заштита

02.07.2009

18

Закон за стручно образование и обука

16.06.2006 

7

Закон за цивилните инвалиди од војната

31.07.1976

6

Закон за средното образование

28.09.1995 

30

Закон за лековите и медицинските помагала

13.09.2007

13

Закон за просветната инспекција

12.07.2005 

11

Закон за земање и пресадување на делови од човечкото тело заради лекување

16.04.2011 

8

Закон за хемикалии

13.11.2010 

5

Закон за безбедност на храната

16.12.2010

9

Закон за санитарна и здравствена инспекција

16.06.2006 

10

 

 

 

Закон за здравственото осигурување

07.04.2000 

35

 

 

 

Закон за здравствената заштита

06.04.2012 

12

 

 

 

 

 

Заклучоци

 

Развојот на јавните служби во Република Македонија претставува неопходен дел од севкупниот демократски развој на Република Македонија. Реформските карактеристики на јавните служби во Република Македонија од осамостојувањето до денес се доста динамични. За успешно и професионално да се одговори на јавниот интерес на граѓаните, потребни се компетентни, високо-професионални и ефикасни јавни служби. Но, и покрај добрите намери во таа насока, законските решенија во системот на јавните служби се под влијание на многубројни и помалку или повеќе сеопфатни измени и дополнувања што може да продуцираат непредвидливост, нестабилност и дополнителна недоверба во стабилноста на правниот систем. Како резултат на преголемиот број законски интервенции во краток временски период, во одредени категории на јавните служби во Република Македонија потребни се целосно нови законски решенија со цел надминување на нејаснотиите и обезбедување поголема стабилност во континуитетот на функционирањето на системот на јавни служби. Без сеопфатност и предвидливост на среден и долг рок, реформските напори во системот на јавните служби можат да бидат и контрапродуктивни по целовкупниот правен систем на Република Македонија.   

Прашања за дискусија

 

  1. Која е историско-правната генеза и значењето на системот на јавни служби во Република Македонија?
  2. Како се вградени и колку се присутни теоретските принципи на функционирањето на јавните служби во целовкупниот правен систем во Република Македонија?
  3. Каква е динамиката на реформски законски решенија и дали таквата динамика придонесува кон поефикасен и поефективен систем на јавни служби во Република Македонија?

 

 

 

Литература

 

- Агенција за администрација на Р.М., достапно на http://www.ads.gov.mk/za-nas.nspx

- Граѓанска Асоцијација- МОСТ, достапно на http://www.pravo.org.mk/index.php

- Гризо, Н., Давитковски, Б. и Павловска-Данева, А. (2008), Јавна Администрација. Универзитет Св. Кирил и Методиј- Правен Факултет “Јустинијан Први”: Скопје, ISBN: 978-9989-194-22-1, стр. 347-361.

- Јавни служби, (2010), Презентирани предавања по предметот Јавна Администрација. Универзитет Св. Кирил и Методиј- Правен Факултет “Јустинијан Први”: Скопје.

- Сланинка-Динева, М. (2002), Јавните служби во Република Македонија: реалност и визија. Институт за социолошки и политичко-правни истражувања: Скопје, ISBN: 998963324X, 9789989633249, стр. 23-134.