Македонски Shqip English

Милојка Калкашлиева

Правната заштита на човековите права во република македонија

 

Основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати со меѓународното право и утврдени со Уставот се една од темелните вредности врз кои почива  уставниот поредок на Република Македонија. Во член 8 од Уставот, во кој се утврдени темелните вредности на уставниот поредок, ним им е дадено водечко место.

Слободите и правата на човекот и граѓанинот се остваруваат врз основа на Уставот.  Законот треба да го обезбеди нивното остварување, а тоа значи дека со закон може да се уреди само начинот на остварување на одделни слободи и права и тоа кога е предвидено со Уставот или  ако е тоа неопходно потребно за да се обезбеди нивно остварување. Уставот не допушта со закон, а уште помалку со друг акт да се предвиди ограничување на слободите и правата. Тие можат да бидат ограничени само во случаи утврдени со Уставот.

Уставот на Република Македонија, за да го  обезбеди остварувањето на слободите и правата на човекот и граѓанинот, не застанал само на нивното набројување, туку предвидува и гаранции за нивно остварување, што е од суштинско значење, затоа што слободи и права кои се само запишани во уставниот текст, а без уставна гаранција за нивно остварување, би претставувале само гола декларација.

Уставните гаранции за остварување на основните слободи и права на човекот и граѓанинот се содржани во член 50 на Уставот на  Република Македонија, во кој е предвидена правната заштита која опфаќа постапка пред судовите и постапка пред Уставниот суд.Така, според став 1 на овој член од Уставот, секој граѓани може да се повика  на заштита на слободите и правата утврдени со Уставот пред судовите и пред Уставниот суд на Република Македонија во постапка заснована на приоритет и итност. Во истиот член, во став 2, Уставот ја гарантира судската заштита на  законитоста на поединечните акти на државната управа  и на другите институции што вршат јавни овластувања.

Судовите ги штитат човековите слободи и права преку решавање  конкретни предмети во рамки на својата надлежност во постапки пропишани со закони (Закон за кривичната постапка, Закон за парничната постапка, Закон за управните спорови), а Уставниот суд ги штити слободите и правата,  непосредно одлучувајќи по конкретни барања за заштита на слободите и правата, и посредно, преку оценка на уставноста на законите и  на уставноста  и законитоста на другите прописи и општи акти.

Од  одредбата на став 1 на член 50 од Уставот  би можело да се заклучи  дека правна заштита  за конкретно повредени слободи и права, и тоа за сите што се утврдени со Уставот, граѓаните можат да  побараат и пред судовите и пред Уставниот суд. Меѓутоа, тоа не е така, затоа што  член 110 на Уставот, во кој  е определена надлежноста на Уставниот суд, на Судот му дава  ограничена надлежност во заштитата на слободите и правата.Така, во алинеја 3 од овој член, во надлежност на Уставниот суд  е ставена заштитата само на  слободите и правата на човекот и граѓанинот што се однесуваат на  слободата  на уверувањето, совеста, мислата и јавното изразување на мислата, политичкото здружување и дејствување и  забраната на дискриминација на граѓаните по основ на пол, раса, верска, национална, социјална и политичка припадност. Од вака определената надлежност на Уставниот суд поаѓа и Законот за судовите,  кој во член 5 определил дека судовите ги штитат слободите и правата на човекот и граѓанинот и правата на другите правни субјекти, доколку тоа според Уставот не е во надлежност на Уставниот суд на Република Македонија. Од ова произлегува  дека заштитата на слободите и правата наведени во член 110, алинеја 3 од Уставот, е исклучива надлежност на Уставниот суд. Но, дали во практиката е можна таа исклучивост, ако се има предвид дека граѓаните не се обраќаат до судовите со барања за заштита на конкретно право или слобода, туку поведуваат спорови, (граѓански спорови, управни спорови....), а судовите, во рамки на споровите и другите конкретни предмети што ги решаваат, ги штитат слободите и правата на граѓаните. Во врска со ова не може а да не се  постави прашањето: ако при решавање на конкретен предмет од својата надлежност судот најде дека е повредено право или слобода  од  надлежност на Уставниот суд, дали тогаш ќе мора да застане со постапката и граѓанинот  (странка во постапката) ќе  го упати да побара заштита од Уставниот суд .

Од друга страна, пак,  според  правилата утврдени во Деловникот на Уставниот суд, барање за заштита на слободите и правата пред Уставниот суд може да се поднесе само против конечен или правосилен поединечен акт, а тоа значи дека граѓанинот мора  да чека поединечниот акт со кој му се повредени слободите и правата да стане барем конечен,  а тоа  бара да се поднесе жалба до повисокиот орган и да се чека конечното решение, или само да се сочека да помине рокот за жалба, кој по правило изнесува 15 дена. Доколку се чека поединечниот акт да стане и правосилен,  тогаш  ќе треба да помине уште многу време за да се бара заштита пред Уставниот суд. А Уставот бара приоритет и итност во заштитата на слободите и правата. Може да сметаме дека ова, а и други прашања и дилеми во врска со правната заштита на слободите и правата, произлегуваат од  ограничената надлежност на Уставниот суд во заштитата на слободите и правата, што секако наметнува потреба заштитата на сите слободи и права  на човекот и граѓанинот да бидат во надлежност на  Уставниот суд ,како што е и во другите држави кои имаат уставно судство.

 

Како се остварува непосредната уставно-судска заштита на слободите и правата од член 110, алинеја 3 од Уставот?!

Уставот на Република Македонија не утврдува никакви услови под кои  граѓаните ќе ја остваруваат заштитата на слободите и правата  ставени во надлежност на Уставниот суд, ниту во Уставот се утврдени видовите на поединечните акти против кои може да се бара наведената заштита и дали тие треба да бидат конечни или правосилни. За уредување на овие прашања, како впрочем и за другите прашања битни за остварување на уставно-судската функција, Уставот не предвидува  донесување на закон, поради што тие прашања Уставниот суд  ги уреди врз основа на член 113 од Уставот, според кој, начинот на работа и постапката пред Уставиот суд се уредуваат со акт на Судот.

Постапката за заштита на слободите и правата на човекот и граѓанинот за кои е надлежен да одлучува Уставниот суд, е уредена со Деловникот на Уставниот суд.  Постапката се поведува со барање за заштита на слободите и правата за кои подносителот, а тоа според Деловникот  може да биде секој граѓанин,  смета дека му се повредени со конечен или со правосилен поединечен акт или дејство.  Рокот за поднесување на барањето,  определен во Деловникот, изнесува два месеци од денот на доставувањето на конечниот или правосилниот поединечен акт, односно од денот на дознавањето  за преземање дејство со кое е сторена повредата (субјективен рок), но не подоцна  од пет години од денот на неговото преземање (објективен рок). Согласно со Деловникот, барањето мора да ги содржи причините поради кои се бара заштита, актите  или  дејствијата  со кои се повредени слободите и правата, фактите и доказите на кои се заснова барањето и други податоци потребни за одлучувањето на Судот. Ако барањето не  содржи некој од наведените податоци, Судот ќе побара од подносителот да ги отстрани  недостатоците во определен рок. Во врска со роковите треба да се нагласи дека, во согласност со принципот на приоритет и итност,  сите рокови во постапката за решавање на овие барања се многу пократки  од роковите кои Деловникот ги определил за постапување по другите иницијативи.     

Во текот на постапката, а до донесување на конечна одлука, Уставниот суд може да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечниот акт или дејство. За заштитата на слободите и правата Уставниот суд одлучува, по правило, врз основа на одржана јавна расправа, па ако утврди дека постои нивна повреда, со одлука ќе го поништи поединечниот акт, ако е во прашање дејство, со одлука ќе го забрани дејството, а ако утврди дека нема повреда, со одлука ќе го одбие барањето. Кога постојат процесни недостатоци за постапување, Судот донесува решение за отфрлање на барањето.

Улогата на Уставниот суд во заштитата на слободите  и правата е од големо значење, но, најверојатно поради ограничениот обем на слободите и правата кои  можат да бидат предмет на негова заштита, уставно-судската практика  е недоволна. Така, од извештаите за работата на Уставниот суд може да се види дека  од 1991 година, кога е донесен Уставот кој  ја предвиде  оваа надлежност на Уставниот суд, до 2010 година, се поднесени околу 160 барања за заштита на слободите и правата. Најголемиот број поднесени барања се отфрлени поради процесни недостатоци, помал број се одбиени, а донесена е само една одлука со која е утврдена повреда на слободите и правата. Тоа е одлуката У.бр.84/09 од 10.2.2010 година, која во извештајот за работа на Судот за 2010 година е одбележана како прва одлука донесена во заштита на слободите и правата со која Уставниот суд утврди нивна повреда. Конкретно, со таа одлука  е утврдена повреда на правото на политичко дејствување сторена со поединечен акт  со кој на подносителот на барањето му била одбиена кандидатурата за градоначалник на локалните избори одржани во 2009 година. Во конкретниот случај  претходно одлучувал и Управниот суд, во управен спор,  оценувајќи  ја  законитоста на поединечните акти во изборната постапка, но не нашол повреди на правата.

Како што веќе наведовме, недоволната уставно-судска практика во заштитата на слободите и правата секако е последица, пред се, на ограничената надлежност на Уставниот суд во поглед на нивната заштита. Но не е само тоа. Се чини како да не се прават  доволно напори да се утврди смислата на уставноста во заштитата на слободите и правата во секој конкретен случај,  така што во добар дел од одлуките  избива во прв план техниката на примена на Уставот, со граматички и формално-правни анализи кои ја затвораат можноста за поголема креативност на судиите во толкувањето на  принципите и вредностите на основните слободи и права на човекот и граѓанинот. Во некои одлуки наоѓаат место, но недоволно  се интерпретираат нормите на меѓународното право и на меѓународните договори ратификувани во согласност со Уставот, а особено изостанува суштинската интерпретација на Европската конвенција за заштита на човековите права и основни слободи, како и на одлуките на Европскиот суд за човекови права.

Може да се каже дека по барањата за заштита на слободите и правата не може да се одлучува со техничка примена на Уставот. Тоа го велиме затоа што, на пример, денес не може да се сретне поединечен акт во кој отворено  се врши дискриминација на граѓаните  по основ на пол, или по основ на раса, или национална припадност,  или по основ на политичко дејствување, па ако на барање за заштита на овие слободи и права се пристапи само технички, тогаш со сигурност  може да се каже дека нема да  се најде повреда. Затоа треба, во секој конкретен предмет,   да  се биде што поблиску до смислата и содржината на основните слободи и права..

                                     

За посредната уставно-судска заштита на слободите и правата на човекот и граѓанинот

Посредната заштита на човековите права Уставниот суд ја остварува преку оценката на уставноста и законитоста на нормативните акти, односно преку авторитетното и ефикасно  отстранување од правниот поредок на оние нормативни акти ( закони и други прописи и општи акти), кои не се во согласност со Уставот, односно со закон. Отстранувајќи ги од правниот поредок  нормативните акти кои не се во согласност со Уставот, Уставниот суд го штити објективниот правен поредок, но едновремено посредно ги штити и слободите и правата на  граѓаните. Ова, затоа што нормативните акти (закони и други прописи и општи акти)  се правен извор и основ  во донесувањето на поединечните акти со кои се одлучува  за слободите и правата на граѓаните.

Со укинување или со поништување на некоја  законска одредба со која се повредува некое право или слобода, одлуката на Уставниот суд, која е конечна и извршна, остварува  ’ерга омнес‘  дејство кое опфаќа широк круг на лица  чии слободи и права биле повредени со примената на укинатата, односно поништената законска одредба. Притоа, таквата одлука на Уставниот суд не само што го спречува натамошното кршење на човековите слободи и права, туку создава и можност за отстранување на штетните последици кои веќе настанале кај поедини лица  чии слободи и права биле повредени со примената на поништената законска одредба.

Постапката за оцена на уставноста и законитоста на нормативните акти е уредена со Деловникот на Уставниот суд и таа се поведува по повод  поднесена иницијатива која може секој да ја поднесе (и поединци, и правни лица), а Уставниот суд може и по сопствена иницијатива да поведе постапка. Веднаш овде да кажеме дека речиси не е познато дали и кога Уставниот суд повел постапка по сопствена иницијатива за оцена на уставноста и законитоста, иако имаше повреди на Уставот за кои Уставниот суд требаше да постапи  ’ex officio‘.

Исто така,  не е познат случај на иницијатива  за оцена на уставноста и законитоста  поднесена од некој суд, иако судовите при примената на законите на конкретни случаи можат да ги согледаат повредите на Уставот. .Оваа пасивност на судовите е  неразбирлива, затоа што во Законот за судовите  во посебна одредба (член 18) е нагласено овластувањето на судовите да поднесуваат иницијативи до Уставниот суд.. Според таа одредба, судот поднесува иницијатива  за поведување постапка за оценување на согласноста на законот со Уставот, кога во постапката ќе се постави прашање за негова согласност со Уставот, за што ги известува непосредно повисокиот суд и Врховниот суд на  Република Македонија. Според истата одредба, кога судот смета дека законот што треба да се примени на конкретниот случај не е во согласност со Уставот, а уставните одредби не можат директно да се применат, ќе ја прекине постапката до донесување одлука на Уставниот суд.

Пасивниот однос на судовите кон оваа одредба од Законот за судовите. и  воопшто кон иницирањето постапка пред Уставниот суд, не само што доведува  до повреди на  слободите и правата на човекот и граѓанинот кои токму судот е најповикан да ги штити, туку може  да ја разниша и довербата во судството. Еве и еден пример: Во 2005 година Кривичниот законик беше дополнет со  одредба која предвидуваше можност, по барање на сторителот на кривичното дело повисокиот суд да ја замени  изречената казна затвор со парична казна. Пред донесувањето на законот во судовите можеше да се чујат мислења дека тоа ќе претставува тешка повреда на Уставот, дека  ќе се повреди начелото на владеењето на правото, како и  еднаквоста на граѓаните. Меѓутоа, кога се донесе законот, ниту еден суд не поднесе иницијатива за оцена на неговата согласност со Уставот, туку надлежните судови го применија Законот,  при што беа донесени и извршени повеќе решенија со кои  беа уважени барањата на сторителите на кривични дела и казната затвор им беше заменета со парична  казна.

Неуставната законска одредба Уставниот суд ја поништи со Одлука У.бр.228/05 од  5 април 2006 година, постапувајќи по иницијатива поднесена од поединец, а судовите потоа со месеци не  ја извршуваа одлуката затоа што не можеа да ги решат  проблемите што настанаа од правните последици на поништувачкото дејство на одлуката на Уставниот суд, доведувајќи го во прашање и функционирањето на системот на заштита на уставноста и законитоста.  А требаше  само да постапат во согласност со одредбата од Законот за судовите и неуставната законска одредба да не ја применат, туку да ја прекинат постапката по поднесените барања и да поднесат иницијатива до Уставниот суд.

Кога сме кај одлуките што Уставниот суд  ги донесува во постапката на оценување на уставноста и законитоста на нормативните акти, ќе се задржиме и на нивното правно дејство, затоа што е од влијание за остварувањето на слободите и правата на човекот и граѓанинот.

Според Уставот,  Уставниот суд донесува два вида касаторни одлуки: укинувачка и поништувачка. Притоа, Уставот овие два вида одлуки не ги врзува за определени критериуми, ниту предвидува под кои услови Судот  ке  укине, а под кои услови ќе поништи определен нормативен акт, туку тоа е препуштено на Уставниот суд, кој земајќи ги предвид различните правни последици од укинувањето и од поништувањето, при одлучувањето дали некој пропис ќе го укине или  ќе го поништи, ги зема предвид сите околности кои се од интерес за заштитата на уставноста и законитоста,  а особено тежината на повредата на Уставот, како и природата и значењето на повредата во однос на слободите и правата на граѓаните, водејќи притоа сметка  и за правната сигурност.                                                                      

Основно и секако најважно правно дејство на одлуката на Уставниот суд е тоа што со денот на нејзиното објавување, неуставниот закон или друг пропис е ставен вон правна сила, е отстранет од правниот поредок, така што не може и не смее да се применува како извор на право.Во поглед на ова дејство нема разлика меѓу поништувачката и укинувачката одлука на Уставниот суд. Има разлика само во нивното  правно дејство  врз правосилните и извршени поединечни акти.

Во општиот акт на Уставниот суд (Деловникот), во кој  е  уредено и правното дејство на одлуките на Уставниот суд, во поглед на ова основно правно дејство на одлуките  даден е само член 79, според кој, одлуката на Уставниот суд на Република Македонија со која се укинува или се поништува  закон, пропис или друг општ акт произведува правно дејство од денот на објавувањето во “Службен весник на Република Македонија”.

Вака формулирана оваа одредба  би требало да биде доволно јасна,  барем,  за стручната јавност и од неа секогаш да се извлече логичниот  правен заклучок дека, ако  укинувачката или поништувачката одлука на Уставниот суд е објавена, суд или орган на управа не можат повеќе својата одлука по конкретен предмет  да ја засноват врз укинатиот или поништен нормативен акт. Но, во практиката тука најчесто се покажува суштинското непознавање  на правното дејство на  одлуките на Уставниот суд и, за жал, такво непознавање се среќава не само кај првостепените органи  на управата и првостепените судови, туку и кај второстепените органи  во управна постапка, како и во повисоките судови во постапката по правни лекови. А има и такви случаи во кои првостепениот суд одлучил во согласност со правното дејство на објавена одлука на Уставниот суд, но во постапката пред повисоките судови одлучувањето е доведено во состојба спротивна на правното дејство на одлуките на Уставниот суд, што за последица  има повредени права на поединци кои Уставот ги гарантира.

Имено, во практиката погрешно се смета  дека, кога доносителот на спорниот поединечен акт (решение, одлука) одлучувал, сеж уште не била објавена одлуката на Уставниот суд, поради што погрешно се смета дека  укинатиот или поништен нормативен акт тогаш важел и бил во согласност со Уставот,  па според тоа,  во време кога доносителот на спорниот поединечен акт одлучувал, одлучил правилно и во согласност со Уставот и законот.  Ваквото сфаќање е погрешно затоа што  укинатиот или поништен нормативен акт бил неуставен или незаконит и тогаш,  само што тоа не било оценето со одлука на Уставниот суд, како единствен  орган на Републиката надлежен  да ја оценува  уставноста на законите и уставноста и законитоста на другите прописи и општи акти.  А судската постапка која  се води против поединечниот акт заснован врз укинат или поништен закон треба да овозможи да се спречи натамошното настанување на последици од  примената на таков закон, со што се воспоставува нарушената уставност и се штитат основните слободи и права.

Слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да бидат ограничени само во случаите утврдени со Уставот -  така стои во член  54 од Уставот на Република Македонија, а тоа значи дека со закон не може да бидат  ограничени.  Но, и покрај уставната гаранција, во некои закони се пропишуват ограничувања,  некогаш сосем отворено,  некогаш  затскриени зад некои формулации, а некои од тие закони ја поминаа и  уставно -судската оценка, но и натаму останаа во правниот поредок. Еве три случаи:

1. Во член 17 од Законот за здравствено осигурување е уредено прашањето за надоместокот  на плата за време на привремена спреченост за работа при што во ставовите 1 и 2 се определени минималната висина на надоместокот од 70% од основицата (став 1)  и надоместок во висина од 100% од основицата за посебни случаи на привремена спреченост за работа, меѓу кои се и бременоста, раѓањето и мајчинството (став  2). Со измените на законот извршени во 2005 година, на член 17 е додаден нов став 3 со кој е  утврден максималниот износ на надоместокот кој  најмногу може да изнесува две просечни плати.  Значи, надоместокот од 100% од основицата определен во став 2  за посебните случаи на спреченост од работа останува, но сега тој надоместок, при исплатата, не може да ја надмине висината од две просечни плати, така што надоместокот од 100% од основицата за некои   лица ќе важи, а  за некои не. Конкретно, на жена - мајка која користи отсуство поради бременост, раѓање и мајчинство и која врз легитимна основа има повисока плата од две просечни плати,  оваа одредба и го ускратува правото на надоместок од 100% од нејзината плата, со што ја доведува  во нееднаква положба со други жени-родилки  кои  и за време на отсуството од работа ќе добиваат надоместок од 100%, бидејќи нивните плати не ја надминуваат висината на две просечни плати. А основот за користење на надоместокот е ист - отсуство од работа поради мајчинство. Повеќе од очигледно е дека одредбата од став 3 на член 17 од Законот за здравствено осигурување доведува до нееднаков третман заснован врз имотната состојба, што е забрането со член 9 од Уставот. Но Уставниот суд не најде несогласност на оваа законска одредба со Уставот, а од решението У.бр.216/2005 од 31 мај 2006 година, со кое не е поведена постапка, се гледа дека  овој аспект на нееднаквост Судот не го третирал.                           

Со измените на Законот за  здравствено осигурување  извршени во април  2010 година, изменет е и ставот 3 на член 17, така што надоместокот  во висина од две просечни плати останува до 2012 година, во 2012 година тој надомест ќе изнесува три просечни месечни плати, а четири месечни просечни плати ќе изнесува по 2012 година.

И покрај тоа што во иднина ќе се зголеми максималниот износ на надоместокот, проблемот на нееднаквост како што го изнесовме погоре останува.

2. Според член 154, став 1 од Законот за пензиското и инвалидското осигурување, на корисник на пензија, додека е во работен однос или додека врши самостојна дејност, му се запира исплатата на пензијата. Оваа законска одредба повеќе пати беше оспорувана пред Уставниот суд, но и натаму останува во правниот поредок. Според образложението дадено во решението У.бр.47/2009 од 9 септември 2009 година, Судот оценил дека не постои уставна пречка со закон да се предвиди, на лицата кои оствариле лична пензија, а кои на друг начин ја обезбедуваат својата социјална сигурност, а не со користење на пензијата, да им мирува користењето на пензијата. Според образложението на решението, ова законско решение не излегува од уставните рамки, според кои законодавецот ја уредува  сферата на пензиското и инвалидското осигурување, водејќи сметка за социјалната сигурност и за социјалната правда на осигурениците, како и за обезбедување одржлив и стабилен пензиски систем.      

Правото на социјално осигурување и правото на работа  се две посебни уставни права и со Уставот  ниту правото на работа им се ограничува на лица кои оствариле некое право од социјалното осигурување, ниту користењето  на остварено право од социјалното осигурување им се ограничува на лица кои остваруваат  право на работа. Пензијата е уставно право од социјалното осигурување остварено во согласност со закон, а со наведената законска одредба тоа уставно право се ограничува со стекнување на определен статус во рамки на остварувањето на правото на работа, а можност за такво ограничување не произлегува од Уставот. Наведената законска одредба ги повредува и правото на социјално осигурување и правото на работа, но Уставниот суд ја остава во правниот поредок.

3. Во член 37, став 4 од Законот за азил и привремена заштита беше предвидено дека против решението на надлежната комисија на Владата која одлучувала во втор степен по жалба на барател на азил чие барање во прв степен било одбиено во итна постапка, не може да се води управен спор. Оваа одредба не е во согласнаст со член 50, став 2 од Уставот, со која се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања, но Уставниот суд, со решение У.бр.2/2004 од  16 февруари 2005 година, не поведе постапка.

Во образложението на решението наведени се повеќе аргументи на кои Судот го заснова своето решение и кои тешко може да се прифатат, но овде ќе се задржам само на два  за кои сметам дека никако не смеело да се најдат во одлука на Уставниот суд.

Првиот аргумент е дека  Законот за општата управна постапка, кој соодветно се применува во постапката за признавање право на азил, дозволува да се направи исклучок од правото на водење управен спор.

Ниту Законот за општата управна постапка, кој се применуваше до 2006 година, ниту сега важечкиот  Закон за општа управна постапка, предвидува таков исклучок.  До 2006 година се применуваше  како републички закон  сојузниот Закон за општа управна постапка, кој беше донесен врз основа на Уставот на СФРЈ од 1974 година и исклучување на управниот спор во случаи предвидени со закон предвидуваше Уставот на СФРЈ од 1974 година. Уставот на Република Македонија не допушта исклучок  од гаранцијата на судската заштита  против поединечните акти на органите на државната управа, а тоа значи дека не може со закон да се исклучи правото на управен спор.

Вториот аргумент на кој сакам да се задржам, а на кој е засновано решението на Уставниот суд, е дека барателот на азил е странец, а странците не уживаат исти права и слободи како граѓаните на Република Македонија, а гарантираната судска заштита од член 50, став 2 од Уставот се однесува само на граѓаните на Република Македонија, но не и на странците.

Уставната гаранција  од член 50, став 2 од Уставот за правото на судска заштита не е врзана за статусот на субјектите на кои се однесуваат поединечните акти што ги донесуваат органите на државната управа. Како може на странец да му го негираме правото на судска заштита на законитоста, ако веќе добил акт со кој орган на управа решавал за некое негово право? Судската контрола на законитоста на работата на управата е воспоставена заради заштита на правата на кој било субјект кој тие права ги остварува пред органите на управата.

Со измените и дополнувањата на Законот за азил и привремена заштита, донесени во 2008 година, наведената законска одредба е избришана. Од новата одредба на член 37 произлегува дека бришењето на став 4 не е поради тоа што е несогласен со Уставот, туку поради тоа што, согласно со Амандманот ЏЏИ, овој закон повеќе не предвидува право на жалба, туку против првостепеното решение може да се поднесе тужба за управен спор.

 

Заштита на слободите и правата пред судовите

Судовите ги штитат човековите слободи и права во рамки на нивната надлежност да ги решаваат споровите од различните области       (грѓанско - правна, кривично-правна, управно-правна).

За обезбедување на  уставната гаранција за судска заштита на  законитоста на поединечните акти   што  органите  на државната управа и  другите институции кои вршат јавни овластувања ги донесуваат  при одлучувањето за правата и обврските на граѓаните и другите правни субјекти, основан е посебен суд -  Управен суд, кој е дел од судскиот систем на Република Македонија и надлежноста ја врши на целата територија на Републиката. Управниот суд  почна со работа кон крајот на 2007 година, а од јули 2011 година почна со работа и Вишиот  управен суд, како второстепен суд во постапка по управниот спор. Во врска со ова да укажеме дека судската контрола на законитоста на  работата на државната управа, кога одлучува за права и обврски на граѓаните, во Република Македонија постои уште од 1952 година  и беше во надлежност нна Врховниот суд, се  до почнувањето со работа на Управниот суд,  како специјализиран суд за оваа област.

Од гледиште на судската заштита на слободите и правата треба да се каже дека со Законот за управните спорови, со кој е уредена судската постапка во оваа област, во надлежност на Управниот суд, освен оценката на законитоста на поединечните акти на државната управа, предвидена е и посебна постапка за заштита на слободите и правата загарантирани со Уставот, кога тие права се повредени со дејствие на службено лице во орган на државната  управа или одговорно лице во друга организација, или кога непосредно се спречува или се ограничува поединец во остварувањето на слободите или правата. Оваа заштита ја обезбедува Управниот суд, само доколку не е обезбедена друга судска заштита. Не е позната практика од оваа судска надлежност.

                    

Судовите се самостојни и независни и, според Уставот, судат врз основа на Уставот, законите и меѓународните договори ратификувани во согласност со Уставот

Меѓународните договори  ратификувани во согласност со Уставот се дел од внатрешниот правен поредок на Република Македонија и тие не можат да се менуваат со закон (член 118 од Уставот), а тоа значи дека хиерархиски тие договори стојат повисоко од домашните закони, (но не  од Уставот). Затоа, во заштитата на човековите слободи и права секој може да се повика на Уставот, но и на одредбите на меѓународните договори, а судовите, како и другите органи кои решаваат за слободите и правата, должни се непосредно да ги применуваат уставните одредби, како  и одредбите од меѓународните договори.

Од гледиште на заштитата на човековите слободи и права од посебна важност е Европската конвенција за заштита  на човековите права и основни слободи, со чија ратификација во 1997 година таа стана дел од внатрешниот правен поредок на Република Македонија. 

Овде мора да кажеме дека  основните човекови слободи и права признати со меѓународното   право веќе се вградени во делот на Уставот посветен на  основните слободи и права на човекот и граѓанинот. Но, и покрај тоа, меѓународните договори нормативно се внесени во правниот поредок на Република Македонија со што се обезбедува меѓународно правните правила и стандарди за човековите права, заедно со практиката на Европскиот суд за човекови права, да бидат главна насока во толкувањето на уставните одредби посветени на човековите права при донесувањето на законите кои треба да го обезбедат нивното остварување, а исто така и при конкретната заштита на тие права.

Како што веќе наведовме, не само Уставот, туку и меѓународните договори ратификувани во согласност со Уставот хиерархиски стојат повисоко од домашните закони. Во таа  смисла се и одредбите на член 18 ст.2 и став 4 од Законот за судовите. Имено, според став 2 од овој член, судот, на конкретен случај нема да примени закон за кој смета дека е несогласен со Уставот, при што не мора да ја прекине постапката до одлуката на Уставниот суд, туку директно ќе ги примени уставните одредби  доколку може директно да бидат применети на конкретниот случај. Според став 4 од истиот член, судот, на конкретен случај нема да примени закон за кој смета дека е во спротивност со меѓународен договор ратификуван во согласност со Уставот, туку ќе ги примени одредбите од меѓународниот договор, под услов тие да можат директно да се применат.

Меѓутоа, во практиката на судовите  ретко може да се сретне непосредна примена  на Уставот при решавањето на конкретни случаи, а исто така и меѓународните договори не се применуваат непосредно, па ни Европската конвенција за  заштита на човековите права и основни слободи, која е од особена важност и е обврзувачка за домашните судови, сосем ретко се среќава во судските одлуки.

Во практиката на судовите, отсекогаш па и денес, законот е главен извор на правото при решавање на конкретни случаи, па и во заштитата на слободите и правата законот се става пред Уставот, така што, ако законот не дава заштита, односно ги повредува  слободите и правата, таа повреда ќе остане. Уставот, Европската конвенција за човековите права, ниту практиката на Европскиот суд за човекови права нема да најдат место при решавање на конкретниот случај сеж додека законот кој ги повредува човековите слободи и права  е во сила. Еве пример:

-          Посебна гаранција за остварување на личните граѓански и политички слободи и права утврдени со Уставот претставува уставното право на жалба  против одлуки  донесени во постапка во прв степен пред суд, кое Уставот го гарантира во Амандманот ЏЏИ  на Уставот. Гаранцијата на правото на жалба својата основа ја има во оправданата претпоставка дека првостепената судска одлука не мора секогаш да биде правилна и законита и дека во такви случаи треба да одлучува повисокиот суд. Со тоа се обезбедува и двостепеноста во одлучувањето, како една од гаранциите за обезбедување  на заштитата на слободите и правата на граѓаните.

Со оглед на тоа дека Уставот го гарантира правото на жалба секогаш кога е донесена одлука  на суд во постапка во прв степен, проблеми со остварувањето на правото на жалба се јавија  по донесувањето на новиот Закон за управните спорови, а особено по основањето на Управниот суд како специјализиран суд за решавање на управните спорови кој ја врши судската власт на целата територија на Републикава, но во судскиот систем на Република Македонија тој не е највисок суд, туку во управниот спор   одлучува во прв степен.

Законот за управните спорови, донесен во 2006 година, кон правото на жалба имаше рестриктивен приод затоа што не го дозволуваше против сите одлуки на Управниот суд, туку го предвидуваше  само против определени пресуди. Незадоволни граѓани од  одлуки на Управниот суд, не добивајќи правна поука за жалба и до кој суд да ја поднесат, поднесуваа жалби до Врховниот суд, како непосредно повисок суд над Управниот суд и едновремено највисок суд во Република Македонија, повикувајќи се притоа на Уставот кој го гарантира правото на жалба против судски одлуки донесени во постапка во прв степен. Врховниот суд не постапи по тие жалби, известувајќи ги жалителите дека  законот не предвидува право на жалба.

Со Одлука на Уставниот суд У.бр. 231/08, од 16 септември 2009 година, Уставниот суд  укина  одредба од Законот за управните спорови  со која правото на жалба против одлуките на Управниот суд  го ограничуваше само на определени пресуди.  Со  означената одлука на Уставниот суд е оценето дека  таквото ограничување на правото на жалба  не е во согласност со принципот на владеење на правото  и со Амандманот ХХИ од Уставот затоа што доведува до нарушување на едно од основните уставни права, а тоа е правото на жалба кое Уставот го гарантира  секогаш кога е донесена одлука на суд во прв степен. Со оваа одлука на Уставниот суд беше отстранета законската пречка за остварување на правото на жалба против сите видови одлуки на Управниот суд (пресуди и решенија) при што немаше дилеми дека по жалбите ќе решава Врховниот суд, како непосредно повисок суд над Управниот  суд, и  едновремено највисок суд во Републикава, а и во Законот за судовите му е утврдена таква надлежност. Не требаше да има дилеми ни во поглед на постапката за решавање на жалбите, затоа што Законот за управните спорови  содржи упатувачка одредба според која, доколку овој закон не содржи одредби за постапката во управните спорови, соодветно ќе се применуваат одредбите од Законот за парничната постапка. И при една ваква, правно јасна ситуација, Врховниот суд утврди Начелен правен став со кој воведе ново ограничување на уставното право на жалба. 

Имено, со Начелниот правен став од 24.12.2009 година, (усвоен на Општата седница од 9.12.2009 год.) Врховниот суд утврди за себе надлежност  да постапува  по жалбите,  но само против пресудите на Управниот суд донесени по стапувањето во сила на Одлуката на Уставниот суд У.бр.231/2008 од 16.9. 2009 година. (Како правото на жалба да е предвидено за судот  кој одлучувал, а не за граѓаните кои бараат судска заштита за своите права). Со оглед на тоа што начелните правни ставови се задолжителни за советите на Врховниот суд, а жалбите против одлуките на Управниот суд ги решаваат тие совети,  граѓаните и другите правни субјекти кои имаа веќе поднесено жалби, како и тие што поднесоа жалби против пресуди и решенија на Управниот суд донесени пред објавувањето на одлуката на Уставниот суд, а кои им беа доставени  по објавувањето на одлуката, останаа без судска заштита, затоа што за нивните жалби Врховниот суд донесува решенија за отфрлање.

Така, по усвојувањето на Начелниот правен став на Врховниот суд уставно гарантираното право на жалба  можеа да го остварат  само граѓаните  по чии тужби Управниот суд донел пресуди после денот на објавувањето на Одлуката на Уставниот суд (25 септември 2009 година). Против решенијата, пак, што ги донесува Управниот суд, Врховниот суд воопшто не дозволи жалба, иако има решенија со кои се повредуваат уставните права и слободи.

Во врска со овој Начелен правен став,  неколку  граѓани побарале уставно-судска оценка, а Уставниот суд, со решение У.бр.53/2010 од 26.5.2010 година, ги отфрли иницијативите, затоа што оспорениот акт не  е пропис.

Од решението со кое се отфрлени иницијативите се гледа  дека причините  за оспорување на Начелниот правен став се најразлични, но сите се сведуваат на тоа дека е повреден Уставот  и уставното право на жалба, дека граѓаните - странки во постапката се ставени во нерамноправна положба  и дека Уставниот суд не треба да остане на формалната интерпретација на оспорениот акт, туку треба да ја согледа неговата суштина.

При оценка на  Начелниот правен став требаше да се има предвид следново:

Судовите не носат закони, туку ги применуваат донесените закони, а Врховниот суд, на општа седница, утврдува начелни ставови по прашања од значење за обезбедување единство во примена на законите од страна на судовите. Наведениот Начелен став не поаѓа од законските решенија што постојат, туку со него  Врховниот суд си присвои законодавна функција и пропиша нова правна норма со која е повредено уставно загарантираното право на жалба на неопределен број субјекти. Тој Начелен став е извор на право, затоа што врз основа на него се носат поединечни акти- решенија за отфрлање на жалбите. Навистина, тој акт не е пропис  во смисла на член 110, алинеја 2 од Уставот, но не е ни начелен став во смисла на член 37, став  1, алинеја 1 од Законот за судовите, туку, по својата суштина, за која доволно кажавме, е општ правен акт и Уставниот суд требаше да се впушти во оценка на неговата согласност со Уставот.

Во врска со ова треба да се има предвид дека во член 110 од Уставот  не е ставено во надлежност на Уставниот суд  одлучувањето за уставноста и законитоста на другите општи акти што ги донесуваат државните органи, туку само прописите.  Меѓутоа. во член 112 од Уставот, во кој е определено каков вид одлуки донесува Уставниот суд, стои:  “Уставниот суд  ќе поништи или ќе укине друг пропис или општ акт ако утврди дека не се во согласност со Уставот и  законот.” Со оглед на тоа што сите општи акти не се и прописи, би можело да се каже дека овој член на Уставот надлежноста утврдена во член 110 ја гледа пошироко. Но, Уставниот суд остана на член 110, алинеја 2 од Уставот и ја отфрли иницијативата со образложение дека начелниот  правен став не претставува пропис во смисла на оваа уставна одредба, а дека со него се обезбедува единство во примената на законот од страна на сите совети на Врховниот суд, во функција на операционализација на Одлуката на Уставниот суд. Ова последново - операционализација на Одлуката на Уставниот суд -  малку збунува, затоа што  според  Одлуката на Уставниот суд У.бр.231/2008 не смее да има рестриктивен приод кон правото на жалба против првостепените судски одлуки, а Начелниот став на Врховниот суд е спротивен на ставот на Уставниот суд изразен  во таа одлука.  Но, понекогаш не можат да се сфатат и одлуките на Уставниот суд.

Од гледиште на значењето што го имаат човековите права, за очекување беше  Врховниот суд да застане на страната на заштитата на уставното право на жалба  и да постапи  по сите жалби поднесени до денот на објавувањето на Одлуката на Уставниот суд, како и по  жалбите што ќе беа поднесени во рок од 15 дена  по објавувањето на одлуката  на Уставниот суд (тоа е соодветен рок од Законот за парнична постапка) при тоа, не изземајќи ги решенијата од правото на жалба, затоа што Уставот  не го гарантира правото на жалба само на пресудите, туку и на одлуките, а одлуките на судовите опфаќаат пресуди и решенија. Фактот за  пренатрупаност со предмети не може да биде причина суд да им  го ускрати уставното право на жалба  на голем број граѓани,  со што создаде и нееднаквост меѓу граѓаните.                                                  

Исто така, и Уставниот суд требаше да застане на страната на заштитата на уставното право на жалба,  а не да дава примат на формалниот пристап  на Начелниот правен став на Врховниот суд. И така, голем број граѓани, и покрај уставната гаранција за заштита на слободите и правата  утврдени со Уставот, пред судовите и пред Уставниот суд остана без заштита на уставното право на жалба.

Со измените и дополнувањата на Законот за управните спорови, донесени во 2010 година, правото на жалба  е предвидено против сите одлуки на Управниот суд, а по жалбите одлучува новооснованиот Виш управен суд.

 

Една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија е владеењето на правото.

Темелна вредност на уставниот поредок е и правната заштита на сопственоста. Правото на сопственост Уставот го утврдил и го гарантира и во делот од Основните  слободи и права (член 30). И според Европската конвенција за заштита на човековите права и основни слободи секое физичко и правно лице има право на мирно уживање на својот имот и никој не може да биде лишен од својот имот, освен во јавен интерес и под услови предвидени со закон и со општите принципи на меѓународното право.

Владеење на правото не може да има ако доследно не се спроведуваат принципите на законитост и правна сигурност. А токму  овие принципи се губаат од вид, и тоа мошне често, во однос на правото на сопственост  остварено во постапката за денационализација.

Со Законот за денационализација, чија примена почна во  2000 година, имотите  присилно одземени од поранешните сопственици им се враќаат во сопственост во постапка за денационализација што ја спроведува орган на управата и во која е обезбедебна судска заштита во управен спор. 

Според Законот за денационализација, странка во постапката за денационализација, покрај барателот е и  Државниот  правобранител. Тој, како странка во постапката, има право да поднесе жалба, а може да поведе и управен  спор и решението со кое одземен имот се враќа во сопственост може да го  побива по сите основи (повреди на постапката, неправилно утврдена фактичка состојба, погрешна примена на материјалното право), така што неправилностите и пропустите во донесувањето на решението можат да бидат отстранети со примена на редовните правни средства. Но, жалба не се поднесува, туку по правосилноста на решението со кое на поранешниот сопственик му е вратен во сопственост одземениот имот, во некои случаи и по истекот на повеќе години од правосилноста, се поднесува предлог за огласување на решението за ништовно поради неправилности кои не можат да се подведат под ниту една од причините предвидени во Законот за ошта управна постапка за огласување на решение за ништовно.

Во Законот за општа управна постапка предвидено е едно вонредно правно средство за чија примена не е предвиден рок, а врз основа на кое може да се поништи и правосилно решение. Самиот факт што за тоа вонредно правно средство не е предвиден рок го прави спротивен на принципот на правна сигурност. Но,  мора да се земе предвид дека  условите и причините поради  кои може да дојде до примена на ова  правно средство се  многу строги и претставуваат најтешки повреди на законитоста, поради што и многу ретко доаѓаше до примена на ова правно  средство.

Едно од основните начела  на управната постапка, утврдено во Законот за општа управна постапка, е начелото на правосилност на решение и овој закон не предвидува можност поради обични неправилности во постапката правосилно решение да се огласува за ништовно. Причина за ништовност не е ниту погрешно утврдена фактичка состојба, ниту погрешна примена на материјалното право. Меѓутоа, во практиката на органите на управата, која за жал е прифатена и во судски одлуки донесени во управен спор (пресуди на Врховниот суд У.бр.1847/06 од 16.3.2007 год., У.бр.99/05 од 15.2.2007 год., решение на Управниот суд У.бр.4916/07 од  4.9.2008 год.), ова вонредно правно средство има широка примена  врз правосилните решенија, а се применува спротивно  на законот. Доволно е надлежниот орган, по свое наоѓање или по нечие барање, да оцени дека требало да биде донесено поинакво решение од правосилното решение донесено пред повеќе години, па правосилното решение да го огласи за ништовно, со што се повредува  уставното право на сопственост, како и принципот на законитост и правна сигурност, без кои нема владеење на право.

Согледувањата изнесени во овој текст бараат да се нагласи дека за заштитата на слободите и правата на човекот и граѓанинот од особена важност е судиите од домашните судови што повеќе да ја имаат на увид и да ја користат практиката на Европскиот суд за  човековите права.

 

Прашања за дискусија

    1. Со Уставот на Република Македонија во надлежност на Уставниот суд  е ставена заштитата само на слободите и правата на човекот и граѓанинот наведени во член 110 алинеја 3. Во согласност со така определената надлежност на Уставниот суд, во член 5 од Законот за судовите е определено дека судовите ги штитат слободите и правата на човекот и граѓанинот, доколку тоа според Уставот не е во надлежност на Уставниот суд на Република Македонија. Се поставува прашање:

  - дали во практиката е можна таква исклучивост во надлежноста на Уставниот суд кога се во прашање човековите права и нивната заштита, ако се има предвид  уставната гаранција од член 50 од Уставот, според која секој граѓанин може да се повика на заштитата на слободите и правата пред судовите и пред Уставниот суд. И понатаму - кога судот постапувајќи по конкретен предмет од своја надлежност ќе најде повреда на право или слобода од надлежност на Уставниот суд, дали ќе мора да застане со постапката и граѓанинот (странка во постапката) ќе мора да го упати да побара заштита од Уставниот суд.

    2. Според член 18 од Законот за судовите, кога во постапката пред суд ќе се постави прашање за согласноста со Уставот на закон што треба да се примени на конкретен случај, судот ќе ја прекине постапката и ќе поднесе иницијатива до Уставниот суд само доколку уставните одредби не може да бидат директно применети. Ако уставните одредби можат директно да се применат, судот ќе го реши случајот со директна примена на уставните одредби без прекин на постапката. Во врска со ова се поставуваат следните прашања:

   - дали судот мора да поднесе иницијатива до Уставниот суд и тогаш кога на конкретен случај директно ги применил уставните одредби, а не законот за кој смета дека е несогласен со Уставот;

  - какви правни последици може да има  врз така донесената судска одлука подоцна донесената одлука на Уставниот суд според која тој закон не е во несогласност со Уставот;

  - дали можноста што ја дава Законот за судовите, судот да не примени закон за кој смета дека  не е во согласност со Уставот претставува упад во надлежноста на Уставниот суд која е утврдена со Уставот.

   3. Постапката за денационализација трае многу долго и не може да се каже дека наскоро ќе заврши. Една од причините за тоа, според авторот на овој текст, е што за голем број завршени предмети по кои се донесени правосилни решенија врз основа на кои одземените имоти им се вратени на  сопствениците, постапката за денационализација се враќа на почеток преку огласување на правосилните решенија за ништовни. За таа цел во широка примена е вонредното правно средство “огласување на решение за ништовно” предвидено во Законот за општата управна постапка, за кое во законот нема рок. Прашањето е:

   - дали е во согласност со владеење на правото кој во себе го содржи и принципот на правна сигурност, да постои правно средство со кое може во секое време, неограничено со рок, да се огласуваат за ништовни правосилни решенија врз основа на кои граѓаните стекнале определени права.