Македонски Shqip English

Стамен Филипов

Неизвршување на одлуките во управните спорови

Едно од основните начела на судскиот систем, за кое се обезбедува владеењето на правото и правната сигурност на човекот и на граѓанинот во правна држава е задолжителноста на судските одлуки за сите правни и физички лица бодејќи тие имаат поголема сила во однос на одлуките на кој и да е друг орган и секој е должен да ја почитува правосилната и извршна судска одлука под закана на законски санкции (член 13, став 4 и 5 од Законот за судовите (,,Службен весник на Република Македонија,, број 58/2006, 111/2008 и 150/2010). Со Законот за управните спорови (,,Службен весник на Република Македонија,, број 62/2006 и 150/2010), исто така, е потврдена задолжителноста и извршноста на одлуките донесени во управните спорови. Имено, според член 5 од Законот за управните спорови (ЗУС), одлуките на судовите донесени во управните спорови се задолжителни и извршни.

Задолжителноста и извршноста на одлуките донесени во управен спор е едно од основните начела во спорот разработено во член 52 и 53 од ЗУС. Овие одредби се поместени во Главата: ,,VII. ЗАДОЛЖИТЕЛНОСТ НА ОДЛУКИТЕ,,. Со овој дел од Законот,  законодавецот го уредува постапувањето на органот, чиј акт бил поништен со одлуката на Управниот суд, го определува можниот начин на однесување на странките, ако органот не постапува по она што е наложено од судот, но определува и начин на постапување на судот во случај да не се постапува по неговите одлуки. Со ваквото уредување законодавецот направил норматива која оди во правец на поефикасно, побрзо и взаемно контролирано остварување на правата на странките во управните спорови и покрај неспорната околност дека неизвршувањето на судските одлуки подлежи на кривично казнување. Така, според член 377 од Кривичниот законик, службено или одговорно лице кое нема да постапи по правосилна одлука на суд со која е одлучено за враќање на работник на работа, ќе се казни со парична казна или со затвор до една година (став 1). Службено лице или одговорно лице во правно лице кое врши јавни овластувања, а кое ќе одбие да изврши правосилна и извршна судска одлука која е должно да ја изврши, ќе се казни со парична казна или со затвор до три години (став 2).

Со казната од став 2 ќе се казни службено или одговорно лице кое ќе одбие да изврши одлука на Уставниот суд на Република Македонија која е должно да ја изврши (став 3). Ако делото од ставовите 1, 2 и 3 предизвикало потешка повреда на правилата на друг или значителна имотна штета, сторителот ќе се казни со затвор од една до пет години (став 4).

Преку начелото задолжителност и извршност на одлуките донесени во управни спорови се изразува водењето на управниот спор во односите човек – власт. Преку судската контрола и законитоста на поединечните управни акти се обезбедуваат човековите права и интереси во управната област. Во таа смисла е и одредбата на член 50, став 2 од Уставот на Република Македонија, според која се гарантира судската заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.

Меѓутоа, практиката покажува дека нередовно и неефикасно се извршуваат одлуките на судовите донесени во управните спорови. Имено, има случаи, одделни органи на државната управа да не постапуваат по одлуките донесени во управен спор, па по неколку пати донесуваат истоветни решенија кои претходно биле поништени од Управниот суд. На пример, ’случајот на група воени пензионери без пензија‘, кој е анализиран и од Хелсиншкиот комитет за човекови права на Република Македонија, а кој, за жал, се` уште не е решен, а има одраз и негативно влијание на успешното остварување на темелнате вредности на уставниот поредок на Република Македонија – на владеењето на правото и на поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска,  член 8, став 1, алинеја 3 и 4 од Уставот на Република Македонија.

Еве што констатирал Хелсиншкиот комитет за човекови права на Република Македонија за ’случајот на група воени пензионери без пензија‘: ,,Анализирајќи го нашето законодавство во однос на управната постапка, а особено поради фактот што државните органи на управата делуваат во области со кои директно се засегнати човековите основни права, слободи и интереси, слободно можеме да заклучиме дека во РМ се` уште немаме ефикасен механизам за заштита на истите. И покрај контнуираните судски реформи и многубројните законски измени и дополнувања во насока на подобрување на состојбата со човековите права на ова поле, за жал, административната постапка се` уште е неефикасна и со долго траење. Тоа го покажува и еден од многубројните примери, случајот на група воени пензионери без пензија речиси 17 години, кои не можат да го остварат своето право на пензија од 2002 година, а кое е стекнато уште во СР Југославија, сето тоа ,,благодарение на ажурниоста,, на државната управа“.

По поднесено барање од група воени пензионери за исплата на пензија стекната во СР Југославија, согласно со Законот за ратификација на спогодбата за прашањата на сукцесија помеѓу поранешните југословенски републики, Фондот на пензиското и инвалидското осигурување на Македонија – Подрачна единица во Скопје, на 9.4.2002 година донел Заклучок со кој истото го одбива како неосновано,бидејќи било преурането. При тоа, првостепениот орган заборавил на одредбата од член 223 од Законот за општата управна постапка со која се пропишува дека со заклучок се одлучува за прашања што се однесуваат на постапката, како и за оние прашања што како споредни ќе се појават во врска со спроведувањето на постапката, а кои не се решаваат со решение. Постапувајќи по навремено поднесената жалба, Комисијата за решавање во втор степен по предметите од пензиското и инвалидското осигурување при Владата на РМ, повторно со Заклучок од 30.8.2002 година, истата ја одбила како неоснована.

Врховниот суд на РМ, по поднесена тужба против донесениот акт, на 18.5.2006 година донел пресуда, со која тужбата се уважува, а заклучокот на комисијата се поништува. За апсурдот да биде поголем, врз основа на пресудата на Врховниот суд на РМ, второстепената комисија, на 1.2.2007 година ја исправила грешката со видот на актот, па само донела решение со кое жалбата се одбива како неоснована, не обрнувајќи внимание на останатите напатствија дадени од судот. Управниот суд, постапувајќи по повторно поведен управен спор, со пресуда од 7.2.2008 година, тужбата ја усвоил, оспореното решение на комисијата за решавање во втор степен го поништил и предметот го вратил на повторно разгледување и одлучување. Понатаму, комисијата на 24.4.2008 година донела решение со кое жалбата против решението на Фондот на пензиското и инвалидското осигурување е неоснована, па заборавајќи дека тоа е заклучок, го поништува и предметот го враќа на повторна постапка. Со оглед на фактот дека првостепениот орган не постапил по споменатото решение во законски предвидениот рок, на 22.12.2008 година е поднесена жалба до второстепената комисија поради молчење на администрацијата, по која, се разбира, по природниот ред на нештата, се` уште не е постапувано.

Крајниот загрижувачки заклучок е дека во овој случај пред се` не бил земен предвид фактот дека Спогодбата за прашањата на сукцесија помеѓу поранешните Југословенски Републики веќе стапила во сила на 3.6.2004 година, по депонирањето на петтиот инструмент за ратификација, од кој произлгува и обврската за признавање на правото за исплата на пензија на сите воени пензионери кои се соочуваат со истиот проблем. Понатаму, второстепениот орган доследно не ги почитувал напатствијата дадени од Врховниот суд на РМ, како и од Управниот суд, а исто така и јасно видливите повреди на основните одредби од Законот за општата управна постапка (член 242, став 2 и 3 и член 52 од Законот за управните спорови) и од првостепениот и од второстепениот орган.

Хелсиншкиот комитет за човекови права има испратено писмени дописи до Фондот на пензиско и инвалидско осигурување, како и до Второстепената комисија при Владата на РМ, во врска со причините за ваквиот начин на постапување. Во очекување одговор, но без оглед на содржината на истиот, неизбежна е констатацијата дека и најновите измени на Законот за општата управна постапка, од септември 2008 година, нема да придонесат кон надминување на неажурноста на државната управа, туку напротив, уште повеќе ќе го продлабочат проблемот со управната постапка, особено поради фактот што законот не предвидува вид на одговорност за непочитувањето на голем дел од одредбите во истиот.,,

Во таа смисла е и написот на адвокатот Жарко Хаџи-Зафиров ,,Реформа на управното право и управното судство,, објавен во стручниот часопис Правен дијалог, број 3, од јуни, 2011 година, на Институтот за човекови права, во кој, меѓу другото, е наведено:

,,Тргнувајќи од фактот дека Управниот суд започна со работа со задоцнување, што му донесе голем број заостанати предмети, место да започне мериторно решавање на предметите, стана инстанца преку која само се потврдуваа донесените решенија или се утврдуваа повреди и притоа се поништуваа незаконските одлуки на управните органи и предметите повторно се враќаа кај управните органи. Ова би било добро доколку управните органи во целост ги следеа напатствијата на Управниот суд, но поради својата инертност и неефикасност истите донесуваа слични одлуки или воопшто не донесуваа одлуки по пресудите. Оттука, странките повторно беа принудени да поднесуваат тужби до Управниот суд. Сето ова доведува до заклучок дека Управниот суд, поради тоа што најчесто не се впуштал и се` уште не се впушта во мериторно одлучување по предметите, само ги намножува предметите и заостатокот воопшто не се намалува, со што се доведува во прашање целисходноста на идејата за експедитивен, ефикасен и ефективен суд.,,

Задолжителноста и извршноста на една судска одлука подразбира:

  • дека одлуката е правосилна и извршна – а тоа значи дека нема можност за нејзино побивање со редовни правни средства (формална правосилност);
  • нејзиното дејство е неприкосновено – правото кое е правосилно досудено, не може да се оспорува и тоа има задолжителна сила спрема сите (материјална правосилност);
  • обврзаност на судот за содржината на одлуката, која веќе не може да ја менува и поништува, туку е должен да ја отфрли тужбата, ако утврди дека постои правосилна пресуда за истата управна работа,  пресудена работа (член 26, став 1, точка 6);
  • нејзиното дејство е кон сите,  задолжителна е и мора да се почитува од сите.

Карактерот на дејството на пресудата зависи од одлуката на судот во однос на тужбата и на оспорениот управен акт:

  • ако тужбата се усвои и се поништува управниот акт, се воспоставува состојба каква што била пред донесувањето на актот и второстепениот орган е должен да донесе нов акт според укажувањата на судот (член 36, став 2, последна реченица и член 52);
  • ако судот го поништи оспорениот акт и сам ја реши управната работа, одлуката го заменува управниот акт во целина (член 36 став 3 и 4 и член 40);
  • ако тужбата се одбие како неоснована,  решението станува правосилно и извршно (член 39, став 3); и
  • ако судот ја отфрли тужбата со решение, оспорениот управен акт станува правосилен и извршен (член 26).

Во одредбата од членот 52 од ЗУС, се утврдуваат должностите на органот чиј управен акт во управен спор е поништен. Утврдени се следниве правила:

  • кога судот ќе поништи акт против кој бил поведен управен спор, предметот се враќа во состојба во која се наоѓал пред да е донесен поништениот акт. Значи, во поранешната состојба;
  • ако според природата на работата што била предмет на спорот, место поништениот управен акт треба да се донесе друг, надлежниот орган е должен да го донесе без одлагање, а најдоцна во рок од 30 дена од денот на доставувањето на пресудата;
  • притоа, надлежниот орган е врзан за правното мислење на судот, како и со забелешките на судот во однос на постапката. Доколку сепак надлежниот орган при донесувањето на новиот акт постапи спротивно од правното мислење на судот или спротивно на забелешките од судот во однос на постапката, предвидени се санкции во членот 40 од ЗУС.

Според член 53, став 1 од ЗУС, ако надлежниот орган по поништувањето на управниот акт не донесе веднаш, а најдоцна во рок од 30 дена нов управен акт или акт за извршување на пресудата донесена врз основа на членот 40, став 5 од ЗУС, странката може, со посебен поднесок, да бара донесување на таков акт. Ако надлежниот орган не донесе акт ни за седум дена од ова барање, странката може да бара донесување на таков акт од судот што ја донел пресудата. Според ставот 2 од истиот член од ЗУС, по барањето од ставот 1 од овој член, судот ќе побара од надлежниот орган известување за причините поради кои не го донел управниот акт. Надлежнот орган е должен да го даде ова известување веднаш, а најдоцна во рок од седум дена. Ако тој не го изврши тоа, или ако даденото известување според мислењето на судот не го оправдува неизвршувањето на судската одлука, судот ќе донесе одлука што во се` го заменува актот на надлежниот орган, ако природата на работата тоа го дозволува. Судот оваа одлука ќе ја достави до органот надлежен за извршување и за тоа истовремено ќе го извести органот што врши надзор над работата на органот што го донел актот што е предмет на управен спор. Органот надлежен за извршување е должен без одлагање да ја изврши ваквата одлука.

Меѓутоа, можноста за донесување одлука која во се` го заменува актот на надлежниот орган,не следува по автоматизам, туку е определена за Управниот суд во ситуациите кога конкретен орган, задолжен за извршување, не дал оправдани причини за неизвршувањето на судската одлука. Во таков случај е оправдана дадената можност на Управниот суд да донесе одлука која во се` го заменува актот за извршување на надлежниот орган, но не во секој случај, туку само онаму каде природата на работите тоа го дозволува, што зависи од карактерот на управниот спор, од карактерот и видот на управниот акт, документацијата, односно од податоците со кои располага судот, како и од карактерот и спецификата на дејствието што треба да се изврши од надлежниот орган по донесувањето на судската одлука. (Ова правно мислење е изразено во решението на Уставниот суд на Република Македонија, У. број 254/2008 од 22.4.2009 година, со кое не е поведена постапка за оценување на уставноста на член 53, став 2, во делот: ,,ако природата на работата тоа го дозволува,, од Законот за управните спорови).

Врз основа на изнесеново можеме да заклучиме дека се` уште во Република Македонија не се почитува и не се извршува основното начело на судскиот систем ’задолжителност и извршност на одлуките на судовите донесени во управните спорови‘,  пред се` поради недоволната правна регулираност, поради неефикасноста и неажурноста на судовите и судските постапки во управните спорови и  особено поради неажурноста и неодговорноста на органите на државната управа, а сето ова  затоа што поедини органи на државната управа, за жал,  се` уште сметат дека тие не се должни да постапуваат по одлуките на управните судови, што е погрешно и за таквото  нивно неодговорно однесување и сфќање нема конкретна одговорност.