Македонски Shqip English

д-р Фиданчо Стоев

Правото на сопственост и експропријацијата на градежното земјиште од едно во корист на друго лице

I. Правната заштита на сопственоста (член 8, алинеjа 6), и поврзано со тоа гаранцијата на правото на сопственост и правото на наследување (член 30), се темелна вредност на уставниот поредок на РМ која се димензионира во следниве функционални и заштитни принципи:

1.Сопственоста создава права и обврски и треба да му служи и на поединецот и на заедницата. Тоа значи дека субјектот и носителот на правото на сопственост има слободна волја (диспозиција) да ја држи, да ја користи и да располага со сопственоста, но и обврска тие свои права врз предметот на сопственоста да ги користи и употребува во услови на слободен пазар, конкуренција и претприемништво (член 55 од Уставот) како во свој интерес, така и во интерес и за добро на заедницата.

2.Сопственоста, односно правата кои произлегуваат од неа, никому не можат да му бидат одземени или ограничени, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон, како што е уредувањето, рационалното користење и хуманизацијата на просторот, заштитата и унапредувањето на животната средина и природата, а со изградба на соодветни објекти и изведување работи чиј јавен интерес е утврден со закон и со актите за планирање на просторот.

3.Во случај на одземање (потполна експропријација) или ограничување (непотполна експропријација), на сопственоста се гарантира праведен надомест кој нe може да биде понизок од пазарната вредност во времето на експропријацијата.

Европската конвенција за заштита на човековите права и основните слободи со член 1 од Протоколот 1 го утврдува правото на сопственост кое гласи: “секое физичко или правно лице има право на непречено уживање на својата сопственост. Никој нема да биде лишен од сопственоста, освен кога тоа е од јавен интерес и под услови определени со закон и со општите принципи на меѓународното право. Претходните одредби на никаков начин не го спречуваат правото на државата да ги примени оние закони кои се неопходни за да се контролира користењето на сопственоста, согласно со општите интереси, или да се обезбеди плаќање на даноците или други придонеси или парични казни”.

Вака дефинираното право на сопственост опфаќа, односно содржи, три принципи или правила:

  1. Правото на мирно уживање на сопственоста, кое го опфаќа правото на користење, управување и располагање со неа;
  2. 2) Можноста од лишување од сопственоста, под одредени услови:

-          кога тоа е од јавен интерес, и

-          под услови предвидени со закон и со општите начела на меѓународното право; 

  1. Право на државата да ја контролира употребата на сопственоста, а тоа бара исполнување на следниве цели:

-   заштита или обезбедување на општите интереси;

- обезбедување плаќање даноци и други придонеси, односно јавни давачки;

-  плаќање парични казни изречени од надлежни државни органи.

Европската комисија, односно судот во Стразбур,(иако член 1 од Протколот 1 не ја споменува екпропријацијата), во член 1  јасно изразува дека второто правило има за цел да се однесува на екпропријацијата, односно на дејствието преку кое државата ги става рацете врз, односно овластува трета страна да стави раце врз одредена сопственост за цел која е од јавен интерес.

II.Овие национални и меѓународни правни принципи за правото на сопственост и експропријација, односно за лишување од сопственост, се операционализирани и конретно разработени во повеќе закони, а особено во Законoт за сопственост и други стварни права (Сл.весник на РМ, бр.18/01 и 92/08 ) во кој од посебно значење се одредбитe за содржината, правното дејство, ограничувањата и предметот на правата на сопственост, (Дел први, Глава прва) и заштита на правото на сопственост (Глава IV од Законот); и посебно во Законот за експропријација (Сл.весник на РМ, бр.33/95, 20/98, 40/99, 31/03, 46/05, 10/08, 106/08 и 156/10). Во член 2 од овој закон се дефинира јавниот интерес како основа за експропријација на недвижностите: уредувањето, рационалното користење и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и природата со изгрaдба на објекти и со изведување рабoти предвидени со актите за планирање на просторот и при тоа децидно утврдува кои се тие работи од јавен интерес, (пример: пруги, патишта централи, улици, плоштади, паркови, водовод, канализација, објекти за одбрана, образованието, науката, културата, здравството, спортот и др.) за кои може да се бара експропријација на градежно земјиште во приватна сопственост, како и субјектите (член 3) кои можат да бидат корисници на експропријацијата (државата, јавните претпријатија основани од државата, како и јавните фондови и служби во одделни области, општините и нивните фондови и јавните претпријатија и правните лица кои вршат дејност-пренос на електрична енергија или природен гас,) и видовите  експропријација.

Законодавниот орган изврши измени и дополнувања на Законот за експропријација (јуни 2005 година, Сл.весник на РМ, бр.46/2005 г.) со кои, може да се рече, изврши своевидно ,,упаѓање“ во Законот со тоа што во член 2 (во кој се утврдени работите од јавен интерес) внесе нова алинеја -16: „изградба на станбени, деловни и стопански објекти предвидени за градење со детални урбанистички планови заради стекнување предимствено право на градба на неизградено градежно земјиште“, разработувајќи го „предимственото право на градба“ во членовите (од 45-а до 45-к). Предимственото право  на  градба (според член 45-а) беше дефинирано како право со кое, под услови, на начин и во постапка утврдени со овој закон, се стекнува сопственикот на градежно неизградено земјиште да гради станбени, деловни или стопански објекти предвидени за градење на тоа земјиште со детални урбанистички планови, а стекнувањето на тоа право е од општ интерес.

Тоа право можеше да се стекнува само ако за една градежна парцела има повеќе сопственици, кои, ако не можат да постигнат договор за заедничка градба пред надлежен орган на управата, за тоа е овластен да одлучува надлежен суд според правилата на вонпроцесната постапка, при што судот, со одлука го определува сопственикот на земјиштето кој се стекнува со “предимствено право на градба”, водејќи сметка за принципот на правичност (член 45-д,45-е од Законот). Во тој случај ќе се експроприраше градежното неизградено земјиште, сопственост на еден сопственик кој не се стекнал со предимствено право на градба, во корист на друг сопственик кој се стекнал со предимствено право на градба (член 45 од Законот).

Меѓутоа, Уставниот суд, основано и аргументирано (со одлука У.бр.200/07, од 11 февруари, 2009 год. Службен весник на РМ, бр.23/09) ги укина сите овие одредби, од принципиелни причини.

Судот смета дека, и покрај дискреционото право на законодавецот да го утврди јавниот интерес (со оглед дека ниту во член 30, ниту во кој било друг член од Уставот не е дефинирано што се подразбира под тој термин), тоа дискреционо право мора да се протега до одреден степен, односно да не биде без разумна основа. Имено, не е доволно во Законот за експропријација да се каже само дека постои `јавен интерес` и да се набројат видовите објекти за чијашто изградба се врши експропријација, туку е и нужно и потребно да се утврди со што се остварува јавниот интерес, од што се состои и која е таа разумна причина што ја наметнува потребата преку експропријација да се навлезе во приватната свера. Со непочитување на наведениве елементи Судот ќе оцени дека експропријацијата, како крајна, нужна и корисна мерка, ќа ја изгуби смислата. Понатаму, иако уредувањето на градежното земјиште, кое се реализира преку донесување урбанистички планови, е дејност од јавен интерес, за Судот е неприфатливо становиштето дека се што е опфатено со урбанистичкиот план е од јавен интерес и дека со самото планирање на одредени објекти и со нивното внесување во Урбанистичкиот план, а за потребите на физичките и правните лица, тие треба да добијат карактер на објекти од јавен интерес и дека тоа може да биде доволен основ да се спроведе експропријација и да се ограничи правото на сопственост. Според мислењето на Судот, во услови кога постојат (по извршената сопственичка трансформација) и други правни инструменти како што се купувањето градежно земјиште, концесијата или долготрајниот закуп, експропријацијата треба да биде последниот правен инструмент за ограничување на правото на сопственост. Во спротивно, место јавниот интерес, како уставно ограничување на сопственоста ќе настапи комерцијалниот интерес на носителите на правото на градба, односно потребата на физичките и правните лица за изградба на станбени и деловни објекти  ќе се дигне  на степен  на јавен интерес. Оттука, Судот смета дека со одземање на сопственоста, поради првенствено право на градење, односно со одземање на сопственоста од одредено лице кое има дел од земјиштето и со доделување на тоа земјиште на друг, кое одземање се поврзува со објекти кои се станбени, деловни или стопански, а не тоа дали тие објекти се од јавен интерес, се доведуваат во прашање правата на таа сопственост.

Според мислењата на Европскиот суд за човекови права изразени во повеќе одлуки правото на сопственост се гарантира и се заштитува со примена на следниве правила и принципи:

-непреченото уживање на сопственоста (имотот) претставува едно од основните права на секое физичко и правно лице и тоа право е појдовен и основен принцип;

-отстапувањето од погоренаведениов принцип е можно само кога е во прашање јавниот интерес, односно заради негово остварување некој може да биде лишен од сопственоста, но под услови децидно и конкретно предвидени со одреден национален закон и со општите начела на меѓународното право;

-поврзано со претходново, дискреционото право на државата за спроведување социјална и економска политика ја опфаќа и можноста за преземање мерки за ограничување на сопственоста, но само под одредена правна рамка: 1) тоа да се прави заради остварување или обезбедување јавен интерес, 2) ограничувањето или лишувањето од сопственост да е неопходно, односно оправдано, 3) мора да постои разумен однос на пропорционалност меѓу средствата што се користат и целта што се сака да се постигне, односно дали е постигната правична рамнотежа меѓу барањето на општиот интерес на заедницата и барањето за заштита на основните права на поединецот - во случајов заштитата на правото на сопственост, 4) контролата, односно ограничувањето или лишувањето од сопственост мора да го задоволи барањето за правна сигурност или законитост, односно да се спроведе врз основа и во согласност со законот.

Иако повод за донесувањето на спомнатава одлука на Уставниот суд на РМ беше “предимственото право на градба на неизградено градежно земјиште, а во ситуации на судир на правото на сопственост на повеќе сопственици на една урбанистички оформена градежна парцела, со оглед на принципиелните становишта на Судот се поставува прашањето: Какво значење имаше и има  одлуката за експропријацијата на градежното земјиште врз приватно-правните односи меѓу физички лица и врз спроведувањето на урбанистичките планови, од аспект на правото на сопственост?.

III. Според Законот за градежно земјиште-сопственоста на градежното земјиште создава права и обврски и служи за доброто на сопственикот и на заедничката сопственост на земјиштето, ги содржи и правата на градење и користење, отуѓување и ставање под хипотека (член 5, 6 и 11)., а неговото уредување е дејност од јавен интерес (член 3). Под уредување на градежно земјиште се подразбира изградба на објекти на комунална инфраструктура заради обезбедување непречен пристап до градежна парцела од  јавен пат, поставување водоводна канализација, електрична, ПТТ и друга инсталација со приклучоци за градежни парцели (член 82).

Во Законот за експропријација (член 2), освен укинатата одредба, нема друга конкретна одредба за изградба на станбени и други објекти од физички и правни лица, освен начелната одредба во член 2, алинеја 1- изградба на објекти и изведување работи предвидени во актите за планирање на просторот, и во став 3 од овој член- според кој „јавен интерес за изградба на објекти и за изведување други работи може да се утврди и со друг закон.

Според Законот за просторно и урбанистичко планирање  изработувањето, донесувањето и спроведувањето на урбанистичките планови се работи од јавен интерес (член 3), а едно од начелата на процесот на планирање и уредување на просторот е „рационалното уредување и користењето на просторот и условите за хуманo живеење“(член 4). Со деталниот урбанистички план, меѓу другото, се парцелизира градежното земјиште (утврдување на градежни парцели  и површини за градење на градби определени со градежни линии, итн.-  член 11).

За добивање ”решение за локациски условиспоред овој закон требаше да се приложи доказ за сопственост на градежното земјиште (право на долготраен закуп или концесија) и ако органот утврди дека барателот не е единствен носител на правото на градба на конкретна градежна парцела постапката ја запира со заклучок и барателот го упатува да ги разреши имотно-правните односи (член 52, точка 4), односно ако инвеститорот не е единствен сопственик, односно не е единствен носител на правото на градба на незначителниот дел кој зафаќа површина до 10% од вкупната површина на градежната парцела и не зафаќа дел од површината планирана за градба, ќе го издаде решението за локациски услови, со обврска инвеститорот да ги регулира имотно-правните работи за целата градежна парцела најдоцна до поднесувањето на барањето за одобрение за употреба (член 52, точка 5 од Законот).

Меѓутоа, со Законот за изменување и дополнување  на Законот за просторно и урбанистичко планирање донесен во февруари, 2011 година ( Сл. весник на РМ, бр.18/11), се избришаа одредбите за издавање решение за локациски услови (член 52-56). Во исто време оваа материја  е внесена во Законот за градење (Сл. весник на РМ, бр.130/99), поточно во неговите измени и дoполнувања од февруари, 2011 година, кога наместо “решение за локациски услови” се востановува и добива во значење “правото на градба(член 13) и “одобрението за градба (член 59), како модифицирани, односно нови правни институти и правила во оваа сфера.

Како доказ за право на градба, според член 59-а се смета:

- имотен лист, со запишано право на сопственост или право на долготраен закуп или право на службеност на градежно земјиште;

- договор за пренесување на правото на градење на предметното градежно земјиште;

- договор за концесија;

- одлука на Владата на РМ за одредени органи и локални единици кои се стекнале со право на градење;

- имотен лист со запишано право на сопственост на РМ или конечно решение за екпропријација, доклку се работи за изградба на линиски инфраструктурни градби;

- договор со заедницата на сопственици на посебните делови на објектот за доградба или надградба.

Носител на правото на градење (според Законот за градење) е правно или физичко лице, сопственик на земјиштето на кое се гради, лице кое стекнало право на долготраен закуп на градежно земјиште, концесионер, носител на правото на службеност заради градба, лице на кое сопственикот на земјиштето или носителот на правото на долготраен закуп на градежно земјиште го пренел правото на градење со правно дело и лице кое се стекнало со право на градење согласно со закон (член 13).

Ако овие одредби од Законот за градење се стават во корелација со одредбите од Законот за урабанистичко планирање и за експропријација се поставува прашањето: Ако на одредена градежна парцела е опфатено градежно земјиште кое е сопственост на две или повеќе лица (како што често со деталните урбанистички планови се оформуваат градежните парцели, не следејќи ги катастарските парцели, а почитувајќи ги утврдените норми (со Правилникот за урбанистички стандарди и нормативи - Сл. весник на РМ бр.142/10), може ли да се изврши екпропријација за дел од градежно земјиште на еден сопственик во корист на друг сопственик на градежно земјиште со цел едниот од нив да стекне право на градење на градежната парцела предвидена во урбанистичкиот план - за една градба (или на затечена состојба - дооформување на градежна парцела од соседната парцела на која веќе се изградени објекти)?.

Ова прашање не би се поставило ако цитираните одредби од Законот за експропријација, Законот за градежно земјиште, Законот за просторно и урбанистичко планирање и Законот за градење даваат јасен и прецизен одговор.

Според едно становиште треба да се исцрпат сите инструменти на договорното право, а како последна да биде експропријацијата. Ова значи дека  сопственикот на делот од градежната парцела кој има намера и можност да гради треба прво да се обиде да ги примени правните инструменти: купување, концесија или долготраен залог и ако не успее во тоа, односно ако не постигне согласност со другите сопственици, што ќе значи дека не ги решил имотно-правните односи, ќе може да предложи експропријација како последен правен инструмент за стекнување со право на градење (да биде инвеститор), во смисла на член 13 од Законот за градење (“лице кое се стеккнало со право на градење согласно со Закон”), со оглед дека реализацијата на урбанистичките планови е работа од јавен интерес, а со тоа прашањето за правичен надоместок ќе се реши согласно со одредбите од Законот за експропријација.

Според друго становиште одземањето на сопственоста на едно или на повеќе лица кои имаат дел од сопственоста на градежната парцела и со доделување на тоа земјиште на друг за изградба на објекти кои се од приватен, а не од јавен интерес, се доведува во прашање правото на сопственост. Оттука решавањето на имотно-правните односи може да се изврши, а стекнувањето на правото на градење може да се оствари единствено со продажба, концесија или долготраен закуп на дел од градежна парцела- но не и по пат на експропријација - како присилна мерка на државата. Во Закон за екпропријација, Законот за градење, Законот за градежно земјиште и Законот за урбанистичко и просторно планирање не е изречно и конкретно предвидена таа можност. Изградбата на приватна зграда не може да биде основа за експропријација со самото тоа што е предвидена во деталниот урбанистички план, односно не може да се смета дека тоа е од јавен интерес како единствен законски основ за експропријација. Спроведувањето на урбанистичкиот план начелно е од јавен интерес, но се што е опфатено во него, не е од јавен интерес.

Кое становиште ќе се прифати во правниот живот како правилно и законито ќе покаже управно-судската практика.

Прашања за дискусија

  1. Дали и колку споменатите национални закони кои го уредуваат правото на сопственост и експропријација на градежното земјиште, се прецизни и јасни во однос на Уставот на Република Македонија и нормите на Европската конвенција и становиштата на Европскиот суд за човекови права во Стразбур?
  2. Како треба да се толкува и применува одредбата од Законот за експропријација (член 2) според која јавен интерес меѓудругото е „изградба на објекти и изведување на работи предвидени во актите за планирање на просторот“ и одредбата од Законот за просторно и урбанистичко планирање (член 3) според која „изработувањето, донесувањето и спроведувањето на урбанистичкиот план се работи од јавен интерес“ од аспект на правото на сопственост и експропријација на градежно земјиште.
  3.  Како треба да се толкува одредбата од Законот за градба (член 13) во која се утврдени носителите на правото на градење и на крај е предвидено „и лице кое се стекнало со право на градење согласно закон“?
  4. Во контекст на претходното може ли да се врши експропријација на дел од градежното земјиште во сопственост на едно лице за оформување на соседна градежна парцела сопственост на друго лице?