Македонски Shqip English

М-р. Ирена Цуцулоска

Иднината на доктрината „Bosphorus“: Односот помеѓу Луксембург и Стразбур во заштитата на човековите права

 

            Донесувањето на Лисабонскиот договор кој што и даде правно обврзувачко дејство на Повелбата за фундаментални права на Европската Унија и кој што ја воспостави обврската на Европската Унија да пристапи кон Европската Конвенција за човекови права, го означи почетокот кон создавање на силен и кохерентен систем на заштита на фундаменталните права во Европа. И покрај обврската од член 6 (2) од Договорот за Европската Унија, пристапувањето на ЕУ кон Конвенцијата е сéуште предмет на голем број дебати.[1] Како и да е, после триесет години на дискусија и околу три години на преговори, процесот на пристапување на ЕУ кон Конвенцијата е блиску до тоа да стане реалност особено по успешното завршување на преговорите и драфт-договорот за пристапување (ang Draft Accession Agreement) на 5 април 2013.[2]  Долго очекуваното Мислење[3] на Европскиот суд на правдата во однос на компатибилноста на драфт-договорот за пристапување со Договорите на ЕУ кое беше донесено на 18 декември 2014 година истакна дека овој драфт-договор за пристапување на ЕУ кон Европската конвенција за човекови права е некомпатибилен со правото на ЕУ. Без сомнение, ова предизвика непријатен развој на настаните, но во исто време и освестување и за Европската Унија и за Советот на Европа дека пристапувањето е процес кој што бара многу детална и сеопфатна анализа со цел да се решат сите проблеми и предизвици кои што би произлегле од процесот на пристапување. Еден од тие проблеми и предизвици е секако позицијата на Европската Унија во системот на Советот на Европа по нејзиното пристапување, имајќи го предвид фактот што пристапувањето би значело можност Стразбуршкиот суд да утврди дека Унијата е одговорна за повреда на правата од Конвенцијата, односно ЕСЧП да го има „последниот збор“ и да ја утврдува компатибилноста на правото на ЕУ со Конвенцијата. Експертите сметаат дека најдобро решение е дијалог помеѓу двата суда и антиципираат дека институциите на ЕУ ќе направат се за да обезбедат  нивните акти да се целосно во согласност со Конвенцијата, па оттука ретки ќе бидат случаите како Bosphorus[4] каде што би се покренало ова прашање на оценување на компатибилноста на актите на ЕУ со Конвенцијата. Во секој случај, очигледно е дека прашањето на Bosphorus не било прецизно разјаснето за време на преговорите, па оттука заслужува особено внимание имајќи предвид деке неговата иднина е неизвесна.

Во предметот Bosphorus Европскиот суд за човекови права во Стразбур разјасни дека има надлежност да разгледува апликации поднесени против национални мерки кои што директно или индиректно произлегуваат од обврските што ги налага правото на Европската Унија. Со други зборови, Стразбуршкиот суд потврди дека има право индиректно да ја оценува компатибилноста на актите на Европската Унија со стандардите на Европската конвенција за човекови права. Меѓутоа наместо да го направи тоа, Судот во оваа пресуда истакна дека Европската Унија нуди стандард за заштита на фундаменталните права еквивалентен на тој од ЕКЧП, воведувајќи го „тестот на еквивалентна заштита“ или како што Судот оригинално го нарекува „equvalent protection test“[5], кој што уште е познат како „презумпција Bosphorus“. Со воспоставувањето на оваа доктрина Судот во Стразбур прифати дека Европската Унија нуди еквивалентен систем на заштита на човекови права како тој на Совет на Европа и сé додека е тоа така нема потреба од негова интервенција.[6] Притоа, ваков вид на презумпција за еквивалентна заштита ќе постои само во случаи кога државата не поседува никаква дискреција при имплементацијата на предметниот акт.[7] Судот исто така напоменал дека презумпцијата би можела да биде побивана доколку постојат докази дека заштитата обезбедена од страна на Европската Унија е со „очигледни недостатоци“.[8] Во вакви случаеви каде што постојат очигледни недостатоци во заштитата на човекови права обезбедена од страна на Европската Унија, Европскиот суд за човекови права како „уставен инструмент на Европскиот јавен поредок[9] од областа на човековите права[10] ќе продолжи со одлучувањето по предметот што во крајна линија би можело да резултира со донесување на пресуда во која што би била утврдена повреда на човековите права загарантирани со Конвенцијата. Во Michaud против Франција[11] Европскиот суд за човекови права појаснил дека целта на „презумпцијата на еквивалентна заштита“ е да се избегне ситуација кога земјата-членка би била во дилема при исполнувањето на одредени обврски кои што за неа произлегуваат од нејзиното членство во меѓународна организација која што не е потписничка на Конвенцијата, а на која државата пренела дел од својот суверенитет. Односно, целта е државата да се оправда за преземањето или пропуштањето на дејствија кои што произлегуваат од таквото членство vis-a-vis Конвенцијата.[12]

Во секој случај, оваа презумпција не значи дека Унијата е слободна да ја игнорира Конвенцијата и/или нејзините обврски во насока на почитување и заштита на човековите права. Судот во никој случај не рекол дека Унијата ужива целосен имунитет.[13] Формулата за еквивалентна заштита се применува само кога дадената заштита е споредлива со онаа дадена од страна на Конвенцијата. Практично, Bosphorus ја штити Унијата од постојано испитување и проверување, затоа што се претпоставува дека нивото на заштита дадено од страна на Европската Унија е исто како она што го обезбедуваат сите сегашни договорни-страни на Советот на Европа. Оваа доктрина не е создадена за да креира систем на „двојни стандарди“ во преговарачкиот процес, туку само да го одложи третманот на Унијата на ист начин како оној со другите договорни страни, до нејзиното формално пристапување кон Конвенцијата.[14]

Иако на прв поглед изгледа како доктрината на „еквивалентна заштита“ да и нуди на Унијата значителна привилегија која до сега не постоела, сепак доколку подетално се анализира состојбата, произлегува дека во пракса не постојат големи разлики токму поради посветеноста на Судот на правдата на Европска Унија на заштита на фундаменталните права, дијалогот на повеќе нивоа помеѓу двата суда и централната улога на Повелбата за фундаменталните права во правниот поредок на Унијата. Останува постоењето на „еквивалентна заштита“ да биде проверувано за секој случај поединечно и презумпцијата да може да биде оспорувана  доколку дадената заштита е под поставениот праг.[15] Како што тоа скоро се покажа во предметот MSS[16], Европскиот суд за човекови права и покрај постоењето на принципот презумпција на еквивалентна заштита не се воздржува од детална контрола и испитување на заштитата на фундаменталните права во рамките на правниот систем на ЕУ.

Доктрината Босфорус претставува огромен позитивен напредок во односите помеѓу двата суда и двата системи на заштита и точно е дека има голем придонес за создавање на атмосфера на заемна почит и „good faith“ во текот на преговорите за пристапување на Унијата кон Конвенцијата. Неговата намена е јасна со цел да и даде простор и одреден степен на флексибилност на Унијата за време на периодот на преговори. Сега кога сме на неколку чекори од пристапувањето на Унијата кон Конвенцијата потребно е повторно да се преиспита иднината на принципот на        „презумпција на еквивалентна заштита“.

Голем број на експерти и практичари сметаат дека доктрината Bosphorus e некомпатибилна со принципите врз кои е базирано пристапувањето на ЕУ кон Конвенцијата и дека ќе биде многу тешко оваа доктрина да се следи по формалното пристапување. Тие сметаат дека ЕУ не може да пристапи на еквивалентна основа, задржувајќи ја презумпцијата на еквивалентна заштита. Било каков привилегиран или различен третман би бил во директна спротивност со правилото за еднаквост помеѓу сите договорни страни на Конвенцијата со оглед на тоа што ЕУ не би била третирана на ист начин како останатите 47 договорни страни. Како резултат пак на тоа постои можност да се намали репутацијата и кредибилитетот на Унијата во заштитата на фундаменталните права. Постојат дури и дискусии дека нема да постои дополнителна придобивка за Унијата од ова пристапување и дека целиот овој проект на пристапување ќе изгуби на значење.

Некои експерти имаат поинаков пристап и сметаат дека по пристапувањето, Европскиот суд за човекови права детално ќе го анализира секој предмет. Примената на доктрината Bosphorus нема да се промени. Тие сметаат дека таа претставува суштина на пристапувањето. Сéуште ќе постои „презумпција на еквивалентна заштита“ помеѓу правото на ЕУ и Конвенцијата, но станува збор за соборллива презумпција која што ќе се испитува од случај во случај[17].

Сé на сé, иднината на Bosphorus сéуште е неизвесна и создава значително дополнителни грижи. Претставува една од клучните точки на пристапувањето со оглед на тоа дека е поврзана со суштината на овој процес и секоја избрзана одлука би можела да има штетни последици и за ЕУ и за Совет на Европа. Преговорите го оставија ова прашање отворено, признавајќи дека обврска на Европскиот суд за човекови права е да одлучува за судбината на доктрината која што самиот тој ја развил. Притоа, треба да се има предвид дека ова не е единственото прашање што ќе треба да биде одлучено од страна на Стразбуршкиот суд затоа што тука се и прашањата за тоа како ЕУ како договорна страна со својата sui generis природа ќе се вклопи во принципите на еквивалентна заштита и еднаквост, прашањата околу автономијата на ЕУ и потребата за правна сигурност во областа на заштитата на фундаменталните права во Европа.

 

Во секој случај Судот ќе треба да се изјасни доста брзо во однос на тоа што ќе се случи со оваа доктрина. Дали Bosphorus ќе преживее или не? – останува само да го следиме процесот на пристапување и да видиме какви ќе бидат ставовите на судот во Стразбур во иднина.

 

 

[1] Види повеќе во: “The EU’s Accession to the European Convention on Human Rights-A matter of Coherence and Consistency”, Jórg Polakiewicz in a “Fundamental Rights in the EU. A Matter for Two Courts”, Edited by Sonia Morano’Foadi and Lucy Vickers, Oxford and Portland, Oregon 2017, Prologue, XVII.

[2] “Problems and Challenges of the EU´s Accession to the ECHR: Empirical Findings with a View to the Future”, Stelios Andreadakis in a “Fundamental Rights in the EU. A Matter for Two Courts”, Edited by Sonia Morano’Foadi and Lucy Vickers, Oxford and Portland, Oregon 2017, 47.

[3] Opinion 2/13 на Европскиот суд на правдата од 18 декември 2014 во однос на компатибилноста на драфт договорот за пристапување на Европската Унија кон Европската Конвенција за човекови права, достапнo на: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62013CV0002, пристапено на 6 септември 2017.

[4] Случај Bosphorus Hava Yolları Turizm против Ирска (Апликација бр. 45036/98), Пресуда од 30 јуни 2005.

[5] Ibid, para 155.

[6] Paul'De'Hert and Fisnik'Korenica, “The Doctrine of Equivalent Protection: Its Life and Legitimacy Before and  After  the European Union’s Accession to the European Convention on Human Rights”, 2012, стр. 875.

[7] Ibid, para 156.

[8] Ibidem.

[9] “Constitutional instrument of European public order”.

[10] Види пресуда: Loizidou против Турција (preliminary objections), пресуда од 23 March 1995,  § 75).

[11] Michaud против Франција, (Апликација бр. 12323/11), пресуда од 6 декември 2002.

[12] Ibid, para 111.

[13]  Види: L Scheeck, “The Relationship Between the European Court and Integration through Human Rights”, 2005, 65.

[14] Stelios Andreadakis, “Problems and Challenges of the EU´s Accession to the ECHR: Empirical Findings with a View to the Future”, in a Fundamental Rights in the EU. A Matter for Two Courts, Ed. Sonia Morano’Foadi and Lucy Vickers, Oxford and Portland, Oregon 2017, 62.

[15] Заедничко одвоено мислење на судиите Rozakis, Tulkens, Traja, Botoucharova, Zagrebelsky и Garlicki и одвоено мислење на судијата Ress во предметот Bosphorus (n 62).

[16] Случај: MSS против Белгија и Грција (Апликација бр. 30696/09), пресуда од 21 јануари 2011.

[17] Слично е дискутирано од страна на Timmermans, во “Will the accession of the EU to the European Convention on Human Rights Fundamentally Change the Relationship between the Luxemburg and Strasbourg Courts (n 42) 18-19.