Македонски Shqip English

Мирослав Драганов

НА ЛОКАЛНО НИВО ГРАЃАНИТЕ ОДЛУЧУВААТ (ЛИ) НЕПОСРЕДНО!?!

 

"Никогаш не се сомневајте дека мала група

промислени и посветени граѓани ќе можат да го променат светот.

Всушност, тоа е единственото нешто што тие го прават.“ - Edward Abbey

 

Зошто ние граѓаните треба да бидеме постојано во тек дали работите од локално значење се извршуваат соодветно? Постои ли „најдобро“ одлучување за локалните прашања? Која е границата и/или балансот помеѓу посредното и непосредното одлучување на локално ниво во Република Македонија?!?

Во оваа општествена состојба во нашата држава на прибегнување кон непочитување на правните норми и човековите права и слободи, вистински предизвик е од стручен правен аспект да ги анализираме овие прашања, да одгатнеме некои нејаснотии и да поттикнеме размена на идеи, дебати, пофалби и критики.

 

ЗНАЧЕЊЕ И ПРАВНА РАМКА НА ЛОКАЛНАТА САМОУПРАВА

Локалната самоуправа е уставна и демократска категорија или категорија од највисог ранг со суштинско влијание врз развојот на демократијата во одредено општество. „Од неа извира силата на слободните народи и слободарскиот дух“. Со своите карактеристики локалната самоуправа всушност претставува темелна институција на демократијата без која ниту еден систем на владеење не може да биде демократски и легитимен систем на власт. „Практиката на локалната самоуправа е најдобра школа за демократијата и најдобра гаранција за нејзин успех“.1

Локалната самоуправа значи учество на граѓаните во одлучувањето за прашања од локално значење. Во Република Македонија учеството на граѓаните во одлучувањето може да биде:

* непосредно - преку граѓанска иницијатива, собир на граѓани и референдум; и

* посредно - преку советот на општината и градоначалникот.

Европските стандарди за локална самоуправа се изразени во Европската повелба за локална самоуправа донесена на 15 октомври 1985 година во Стразбург од Советот на Европа. Потписник на овој документ е и Република Македонија (на 14.06.1996 година), а Собранието на Р.М. на 06.06.1997 година ја ратификуваше Европската повелба за локална самоуправа со што таа оттогаш е дел од македонскиот правен систем (согласно член 118 од Уставот на РМ). Повелбата е составена од преамбула и три дела. Она што е важно е што Повелбата бара законско гарантирање на локалнта самоуправа, а каде што е можно и уставно. Компаративниот преглед на политичките системи во европски рамки открива дека локалната самоуправа е materia constitutionis во мал број земји, меѓу кои и нашата.2 Правото на локална самоуправа на граѓаните е утврдено во Уставот на Република

Македонија од 17.11.1991 година. Ова право не е само декларативно, туку локалната самоуправа е утврдена како една од темелните вредности на уставниот поредок на нашата држава3 и таа е разработена во посебна глава (Глава V, од член 114 до член 117, кои одредби се дополнети и изменети со Амандманите XVI и XVII од декември 2005 година). Врз оваа уставна основа донесени се неколку закони од областа на локалната замоуправа, а оние кои содржат најрелевантни норми за темата на овој труд се: Законот за локалната самоуправа и Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните.

 

ЗА ШТО (МОЖЕМЕ ДА) УЧЕСТВУВАМЕ ВО ОДЛУЧУЊЕТО НЕПОСРЕДНО?

Уставот на РМ го гарантира правото на граѓаните непосредно и преку претставници да учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштита на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.4

Законот за локалната самоуправа, кој стапи на сила на 06.02.2002 година, е системски (органски) закон чие што значење се согледува во начинот на неговото донесување, менување и дополнување, а тоа е со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници5 при што мора да има мнозинство гласови од вкупниот број пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија - Бадентеров принцип). Согласно овој Закон непосредното учество на граѓаните е дефинирано како поединечно или колективно вклучување на жителите на општината во одлучувања за работи од локално значење во различни нивоа на одлучување.

Исто така, можеби на прв поглед изгледа конфузно набројувањето на надлежностите на општините, меѓутоа неспорно е дека тие се однесуваат за потребите на граѓаните кои се од нивно непосредно значење и затоа граѓаните треба да бидат што подобро запознаени. Важноста на овие надлежности се согледува и во фактот што тие се загарантирани со Уставот на РМ, а потоа подетално разработени во системскиот закон. Па така, регулирано е дека општините се надлежни за вршење на следниве работи:

 

1. Урбанистичкото (урбано и рурално) планирање

   издавањето на одобрение за градење на објекти од локално значење утврдени со закон, уредувањето на просторот и уредувањето на градежното земјиште

 

2. Заштитата наживотната средина и природата

   мерки за заштита и спречување од загадување на водата, воздухот, земјиштето, заштита на природата, заштита од бучавата и нејонизирачкото зрачење

 

3. Локалниот економски развој

   планирање на локалниот економски развој; утврдување на развојните и структурните приоритети; водење на локална економска политика; поддршка на развојот на малите и средните претпријатија и на претприемништвото на локално ниво и во тој контекст, учество во воспоставувањето и развојот на локалната мрежа на институции и агенции и промовирање на партнерство

 

4. Комуналните дејности

   снабдувањето со вода за пиење; испораката на технолошката вода; одведувањето и пречистувањето на отпадните води; јавното осветлување; одведувањето и третманот на атмосферските води; одржувањето на јавна чистота; собирање, транспортирање и постапување со комуналниот цврст и технолошки отпад; уредувањето и организирањето на јавниот локален превоз на патници; снабдувањето со природен гас и топлинска енергија; одржувањето на гробовите, гробиштата, крематориумите и давањето погребални услуги; изградбата, одржувањето, реконструкцијата и заштитата на локалните патишта, улици и други инфраструктурни објекти; регулирање на режимот на сообраќајот; изградбата и одржувањето на уличната сообраќајна сигнализација; изградбата и одржувањето на јавниот простор за паркирање; отстранувањето на непрописно паркираните возила; отстранување на хаварисаните возила од јавните површини; изградбата и одржувањето на пазарите; чистењето на оџаците; одржувањето и користењето на парковите, зеленилото, парк-шумите и рекреативните површини; регулацијата, одржувањето и користењето на речните корита во урбанизираните делови; определувањето на имиња на улици, плоштади, мостови и други инфраструктурни објекти

 

5. Културата

   институционалната и финансиската поддршка на културните установи и проекти; негувањето на фолклорот, обичаите, старите занаети и слични културни вредности; организирањето културни манифестации; поттикнувањето на разновидни специфични форми на творештво

 

6. Спортот и рекреацијата

   развојот на масовниот спорт и рекреативните активности; организирањето на спортски приредби и манифестации; одржувањето и изградбата на објекти за спорт; поддршка на спортски сојузи

 

7. Социјалната заштита и заштита на децата

   детски градинки и домови за стари (сопственост, финансирање, инвестиции и одржување); остварување на социјална грижа за инвалидните лица; децата без родители и родителска грижа; деца со воспитно-социјални проблеми; деца со посебни потреби; децата од еднородителски семејства; децата на улица; лицата изложени на социјален ризик; лицата засегнати со злоупотреба на дрога и алкохол; подигање на свеста на населението; домување на лица со социјален ризик; остварување на право и воспитување на децата од предучилишна возраст. Вршењето на овие надлежности се во согласност со Националната програма за развој на социјалната заштита

 

8. Образование

   основање, финансирање и администрирање на основни и средни училишта, во соработка со централната власт, во согласност со закон, организирање на превоз и исхрана на ученици и нивно сместување во ученички домови

 

9. Здравствената заштита

   управување со мрежата на јавни здравствени организации и објекти од примарна здравствена заштита кои треба да вклучат застапеност на локалната самоуправа во сите одбори на сите здравствени организации во јавна сопственост, здравственото воспитување; унапредување на здравјето; превентивни активности; заштита на здравјето на работниците и заштита при работа; здравствен надзор над животната средина; надзор над заразните болести; помош на пациенти со специјални потреби (на пример, ментално здравје, злоупотреба на деца итн.) и други области кои ќе бидат утврдени со закон

 

10. Мерки за заштита и спасување

   спроведување на подготовки и преземање мерки за заштита и спасување на граѓаните и материјалните добра од воени разурнувања, природни непогоди и други несреќи и од последиците предизвикани од нив

 

11. Противпожарна заштита

   противпожарна заштита што ја вршат територијалните противпожарни единици

 

12. Надзор

   надзор над вршењето на работите од нејзина надлежност

 

13. Други работи

   други работи определени со закон

 

Сите овие надлежности (иако се егземплификативно поставени – со отворена листа) на недвосмислен начин говорат дека и повеќе од неопходно е активно и директно учество на граѓаните во одлучувањето за прашањата кои што директно влијаат на нивните животи.

 

КАКО ДА УЧЕСТВУВАМЕ ВО ОДЛУЧУВАЊЕТО?

Согласно националната регулатива постојат три облици на учество на граѓаните: граѓанска иницијатива, собир на граѓани и референдум. Трошоците за спроведување на непосредното учество на граѓаните паѓаат на товар на општинскиот буџет. Дополнително, секој граѓанин има право, поединечно или заедно со другите, да доставува претставки и предлози за работата на органите на општината и општинската администрација. Ова право е всушност доразработување на уставното загарантираното право на граѓаните за поднесување претставки од член 24 од Уставот кое спаѓа во корпусот на граѓански и политички слободи и права.

а) Граѓанска иницијатива

Граѓанската иницијатива на локално ниво се покренува пред советот на општината, на градот Скопје и на општините во градот Скопје. Граѓанската иницијатива подразбира граѓаните да имаат право да му предложат на советот да донесе одреден акт или да реши одредено прашање од негова надлежност. Сепак, граѓанската иницијатива не може да се поднесе за кадровски и финансиски прашања. Граѓанска иницијатива на локално ниво се покренува на предлог на 100 граѓани. Предлогот се доставува до претседателот на советот. Предлогот треба да биде поднесен од овластен предлагач и да се однесува на прашање за кое е надлежен да одлучува советот. Овластен предлагач е првиот потписник на предлогот за покренување на граѓанска иницијатива. За ваквиот предлог, советот е должен да расправа ако го поддржат најмалку 10% од избирачите на општината, односно на месната самоуправа на која се однесува определеното прашање. Расправата советот е должен да ја

одржи најдоцна во рок од 90 дена по доставената иницијатива и да ги информира граѓаните за својата одлука.

б) Собир на граѓани

За разлика од граѓанската иницијатива и референдумот кои можат да се спроведат на локално или пак на државно ниво, собирот на граѓани е таков облик на изјаснување на граѓаните кој што можат да го практикуваат само на локално ниво. Така, собир на граѓани, како облик на непосредна демократија, може да се свика за подрачјето на целата општина или за подрачјето на месната самоуправа. Собирот на граѓани го свикува градоначалникот на општината (или на Градот Скопје) по сопствена иницијатива, на барање на советот или на барање од најмалку 10% од избирачите на општината, односно на месната самоуправа на која се однесува определеното прашање. Барањето за свикување собир на граѓани содржи потписи на граѓаните кои се запишани во изводот од избирачкиот список за подрачјето за кое се свикува собирот. Барањето за свикување собир на граѓани се поднесува до градоначалникот. Градоначалникот е должен во рок од 30 дена по приемот на барањето да го свика собирот на граѓани. На собирот на граѓани право да одлучуваат имаат граѓаните со живеалиште на подрачјето на кое се организира собирот. Собирот на граѓани заклучоците ги усвојува со мнозинство гласови од присутните граѓани на собирот. Органите на општината се должни во рок од 90 дена да ги разгледаат заклучоците донесени на собирот на граѓаните и да ги земат предвид при одлучувањето и донесувањето мерки по прашањата на кои се однесуваат, како и да ги информираат граѓаните за своите одлуки.

в) Референдум

Граѓаните исто така и преку референдум можат да одлучуваат за прашањата од надлежност на општината, како и за други прашања од локално значење. Притоа, советот на општината е должен да распише референдум на барање од најмалку 20% од избирачите на општината. Но, советот може да распише референдум за прашања од негова надлежност и по сопствена иницијатива.

***Значајни карактеристики:

Општествените текови во Република Македонија се особено нагласени и непредвидливи во последните неколку години, а во однос на темата на овој труд има значителни шанси да ја доживеат кулминацијата бидејќи согласно постојната регулатива Собранието на РМ треба да распише локални избори. Токму затоа од особена важност е да се разберат сите аспекти, можности и ограничувања при практикувањето на овој облик на непосредно одлучување на граѓаните. Една од специфичните цели на овој краток стручен труд е токму таа.

Така, референдум на локално ниво може да се распише за донесување пропис, за прашања што треба да се уредат во општината, градот Скопје и општините во градот Скопје (претходен референдум) или за преоценување на пропис што претходно е донесен (дополнителен референдум). На референдумот граѓаните се изјаснуваат непосредно со тајно гласање. Одлуките на референдум на локално ниво се сметаат за донесени ако за нив гласале мнозинството од вкупниот број граѓани кои гласале, доколку гласале повеќе од половината од вкупниот број граѓани запишани во изводот од избирачкиот список во единицата на локалната самоуправа каде што се спроведува референдумот. Советот е должен во рок од 60 дена по објавувањето на резултатите од референдумот да го уреди прашањето, по кое се одлучувало на референдумот во согласност со резултатите од референдумот. Оттука, произлегува дека одлуката донесена на референдумот (на локално ниво) е задолжителна за советот што е јасно стипулирано и во член 28 став 4 од Законот за локалната самоуправа. Тоа е всушност и една од диференцијациите кои се јавуваат кога ќе се направи компарација на референдумот на локално ниво и референдумот на државно ниво (на целата територија на РМ). Имено, референдумот, по законската дефиниција и различните критериуми за поделба, може да биде за одлучување, која што одлука е задолжителна, а може да биде и референдум за консултирање на граѓаните при што одлуката не е задолжителна. Референдумот на државно ниво го распишува Собранието на РМ по сопствена иницијатива или на предлог на 150.000 граѓани.

Во овој контекст значајно е да се напомене дека референдум на државно ниво задолжително се распишува за усвојување на одлука на Собранието за менување на границата на Република Македонија и на одлука за стапување или истапување од сојуз или заедница со други држави. Тоа значи дека во евентуална ситуација кога најпрво Собранието на РМ би донело која било од овие две одлуки, таа одлука согласно Уставот би морало да ја донесе со квалификувано 2/3 мнозинство гласови од вкупниот број пратеници, а за да ваква одлука биде усвоена задолжително се распишува референдум при што потребно е апсолутно мнозинство гласови – мнозинство од вкупниот број избирачи запишани во избирачкиот список (граѓани). Во оваа правна состојба може најјасно да се забележи „границата“ која покажува до каде можат народните претставници самостојно да ги претставуваат граѓаните, а од каде ќе мораат да бараат одобрување за нивната одлука! Ова особено поради фактот што во нашиот политички систем е прифатен претставничкиот мандат на пратениците и на советниците во општините односно во Градот Скопје. Претставничкиот мандат (наспроти императивниот) значи дека за цело времетраење на нивниот мандат, граѓаните не можат да ги отповикаат од вршењето на јавната фунција за која претходно ги избрале.

Рефeрендумот на државно ниво има и некои слични или идентични карактеристики со реферндумот на локално ниво. Па така, референдум на државно ниво може да се распише и за потреба од ратификација на меѓународни договори и за други прашања од надлежност на Собранието (претходен референдум) и за одлуки донесени од Собранието или за изјаснување на граѓаните за други прашања за кои одлучувало Собранието (дополнителен референдум). Референдум на државно ниво може да се распише за прашања што треба да се уредат со закон (претходен референдум) или за преоценување на закон што претходно е донесен (дополнителен референдум).

Од друга страна, како што погоре видовме дека граѓаните преку референдумот можат да ги контролираат, коригираат или пак да предложат донесување одлуки на своите претставници, исто така нивните претставници во Собранието преку донесувањето на законите гласале за норми со кои се предвидени определени ограничувања при непосредното одлучување на граѓаните преку обликот - референдум. Овде особено се мисли на одредбите од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните со кои е предвидено дека референдум на локално ниво не може да се распише за прашања што се однесуваат на буџетот и завршната сметка на буџетот на општината, градот Скопје и општините во градот Скопје и за организацијата на општинската администрација, ниту пак за прашања за кои советот одлучува со мнозинство гласови од присутните членови на советот при што мора да има мнозинство гласови од присутните членови на советот кои припаѓаат на заедниците што не се мнозинско население во општината, градот Скопје и општините во градот Скопје.

Од претходното може да забележиме дека ограничувањата на референдумот се однесуваат на позначајни или посензитивни одлуки за кои е потребно поголемо (двојно) мнозинство. Сепак, и покрај тоа што во овие случаи граѓаните не можат да одлучуваат непосредно преку референдум, постојат одредби во други закони кои ја ограничуваат и евентуалната самоволност на органите на општината (за истата да не биде на штета на граѓаните во локалната заедница).

- Така, еден пример од овој вид е одредбата од член 2 од Законот за територијална организација на локалната самоуправа во РМ со која е предвидено дека основање на нова општина (спојување, поделба и менување на границите) и менување на името и на седиштето на општината може да се изврши со измена и дополнување на овој закон, по претходно консултирање на граѓаните од подрачјето на општините на кое се однесува спојувањето, поделбата или менувањето, на начин утврден со закон. Ова всушност значи дека и покрај тоа што овој закон се носи, изменува и дополнува со двојно мнозинство, (за кој би важело правилото дека не може да се распише референдум), сепак за прашањата во однос на обележјата на општината мора претходно да се консултираат граѓаните т.е. да се распише претходен референдум за консултирање со оглед дека оваа одредба има дејство lex specialis во однос на поопштите одредби од Законот за референдум и други облици на изјаснување на граѓаните.

- Уште еден пример (кој досега не е широко експониран) од кој јасно може да се види ограничувањето на евентуалната самоволност на народните претставници на локално ниво е постоењето на норми со кои се регулира надзорот над работата на органите на општината6 и уште повеќе норми со кои е предвидено распуштање на советот на општината. Овде особено значајно да се потенцира е дека еден од условите за распуштање на советот по сила на закон е во случај советот да донесе одлука со која се загрозуваат суверенитетот и територијалниот интегритет на Република Македонија (член 75 став 1 точка 2). Оваа норма е содржана во Законот за локална самоуправа, а за евентуално менување или дополнување на овој Закон, како што опишавме погоре, е потребно највисоко (двојно) мнозинство (со оглед на сегашниот број пратеници потребни се гласови од 81 пратеник (2/3) + апсолутно мнозинство гласови од пратениците кои се декларирани како припадници на заедниците (50%+1)).

 

ЗАКЛУЧОЦИ И ПРЕПОРАКИ:

*Имајќи ги предвид последно наведените два примера, јасно е дека на овој начин се исклучува секоја самоволност на органите на некоја општина (или градот Скопје) или пак само на одредени пратенички групи во Собранието на РМ кога се одлучува за сериозни прашања. Ова е повеќе од логично затоа што за најзначајните и најсензитивните одлуки, како на државно така и на локално ниво, потребен е широк општествен консензус! Потребно е пошироко запознавање на јавноста со вкавата правна поставеност.

*Процентот за поднесување барање за распишување референдум е прилично висок и треба да се размислува во насока на намалување на праго (на пример на 10% како што е тоа случај во Република Србија или како што е прагот за поднесување барање за граѓанска иницијатива и за собир на граѓани во домашното законодавство). Ова пред се од причина што не се работи директно за донесување на одлука, туку само за барање за распишување, а референдумот на локално ниво е далеку позначаен за граѓаните од референдумот на

државно ниво, па затоа и прагот треба да биде понизок за да се обезбеди повеќе непосредно одлучување на граѓаните за важни прашања од локален интерес.

*Граѓаните треба почесто да ги практикуваат облиците за непосредно учество во одлучувањето: референдумот7, собирот на граѓани и особено граѓанската иницијатива.8 Ова особено е значајно ако го имаме предвид фактот што градоначланиците се единствените избрани претставници од граѓаните на Република Македонија кои немаат ограничување во однос на правото на реизбор за вршење на оваа јавна функција. За таа цел потребно е посуштинско информирање на граѓаните за предностите што ги дава директната демократија. Нивното ефективно вклучување е основа за напредок во практикувањето на демократијата и политичката култура во целото општество, а воедно и за подобрување на нивните лични животи!

„...Не можам никого ништо да научам,

можам само да ве натерам да размислувате...“

- Mahatma Gandhi

 

 

 

 1 Шкариќ С., Уставно право, Матица Македонска, Скопје, 2006
2 Силјановска-Давкова Г., За (не)усогласеноста на Македонската локална самоуправа со Европската повелба за локална самоуправа, Зборник на Правен Факултет – Скопје во чест на Евгени Димитров, Споредбено уставно право, Скопје, 1999
3 Устав на Р.М., Службен весник на Р.М, бр.52/1991, член 8 став 1 алинеја 9
4 Амандман XVII став 1
5 Согласно Законот за измени и дополнувања на Изборниот законик објавен во Службен весник на РМ бр.196/2015 од 10.11.2015, доколку во Собранието се изберат вкупно 120 или 121 пратеник, 2/3 мнозинство ќе сочинуваат 81 пратеник, а ако се изберат вкупно 122 или 123 пратеника, 2/3 мнозинство ќе сочинуваат 82 пратеника.
6 Во различни аспекти надозорот го вршат: Министерството за локална самоуправа, органите на управата, Министерството за финансии и Државниот завод за ревизија
7 Од осамостујувањето на РМ, беше спроведен само еден референдум на државно ниво, а уште повеќе референдуми на локално ниво се незабележителни. Охрабрува примерот што во последната седмица од март 2017 се појави во јавноста, а тоа е одлуката на советот на Општина Гевегелија за распишување референдум во однос на прашањето дали да се отворат два рудника во оваа општина.
8 Некои од следните активности на Институтот за човекови права ќе бидат спроведени со цел за унапредување на сегашната состојба.