Македонски Shqip English

Тематскa анализа за влијанието на законската рамка и јавните политики врз почитувањето на човековите права и слободи

Влијанието на законската регулатива и јавните политики за јавните набавки за почитување на човековите права

Вања Михајлова – Консултант и поранешен член    

на Државна комисија за спречување на корупција

 

Неспорна е оценката дека во Република Македонија законската регулатива која е усогласена со европските стандарди, во практиката нецелосно и несоодветно  се имплементира. Сепак, не ретко токму правните празнини или нејасните, двосмислени и недоречени законски решенија се причина за повреда на основните  човекови права. Вакви практики може да се најдат во повеќе закони и други прописи за кои законодавецот посочува дека се „усогласени со законодавството на ЕУ“, иако споредбата го  покажува  спротивното. На ваквите отстапувања во континуитет укажуваат и меѓународните организации, првенствено Европската комисија во своите извештаи за напредокот на земјата за приклучување кон Унијата.

  • Јавните набавки се област во која се трошат огромни буџетски средства - за набавка на стоки, услуги и изведба на работи (во 2015 год. 25% од буџетот). Токму поради обемот на средства за оваа намена и нивната злоупотреба, јавните набавки се најранлива сфера за корупција. Високиот степен на корупција кај набавките при што парите на граѓаните се лоцираат за непродуктивни намени, резултира со далекусежни корозивни последици врз суштинските потреби на граѓаните и нивните основни права.

Законот за јавни набавки e донесен во 2007 година („Сл. Весник на РМ“ бр.135/07), а во него се направени повеќе измени и дополнувања. Иако во постапките за јавни набавки учествуваат фирми, законитоста, транспарентноста, ефективноста и конкуренцијата во овој процес индиректно влијаат и врз граѓаните, тргнувајќи од фактот што на тендерите се трошат средства од буџетот на државата, буџетите на локалната самоуправа,на фондовите и јавните претпријатија. Оттука, средствата кои ненаменски, нерационално и многу често расипнички се трошат за непродуктивни и коруптивни проекти, директно влијаат врз загрозувањето на основните права на граѓаните, како што се: социјалните, здравствените, образовните права, заштитата на животната средина, изградбата на  инфраструктурни, енергетски и други проекти кои суштински ќе им го подобрат стандардот на граѓаните.

Одредени измени  и дополнувања на Законот за јавни набавки (ЗЈН) извршени во  последните години се спротивни на Директивите на Унијата  од областа на јавните набавки, кои им служат како водич на земјите при усвојување на регулативата од оваа област, а Македонија како земја - кандидат има обврска истите да ги имплементира во своето национално законодавство. Овие законски измени имаат директни негативни финансиски последици за фирмите и посредно за вработените во тие фирми и граѓаните пошироко како даночни обврзници кои го полнат централниот и локалните буџети и буџетите на фондовите и јавните претпријатија.

Во оваа прилика, ќе бидат посочени неколку законски решенија, кои негативно влијаат врз почитување на правата на граѓаните.

  1. Најниската цена како единствен критериум за избор на најдобра понуда

Со Измените и дополнувањата на Законот за јавни набавки од октомври 2013 година (“Службен весник на РМ,бр.148/13) како единствен критериум за склучување на договор за јавна набавка е предвидена - најниска цена, што значи отстапување од претходното законско решение, со кое  како критериуми за  избор на најдобра понуда беа предвидени: економски најповолна понуда и најниска цена. Овие два критериуми покрај тоа што се предвидени во Директивите на ЕУ[1] 1 од оваа област,се содржани и во легислативата на земјите членки на Унијата и  на  земјите од регионот. Причината за утврдување на најниска цена како единствен критериум законодавецот ја правдаше со потребата да осигура дека јавните набавки ќе   “бидат поевтини со што ќе се заштеделе буџетски или јавни средства и ќе се зголеми конкуренцијата.“При тоа, сосема е игнориран фактот што основната цел кај склучувањето на јавни договори е да се добие најдобра понуда, што покрај најниската цена подразбира и најдобар квалитет и други економски и социјални бенефиции. Од друга страна,политиките на утврдување само на критериумот- најниска цена, во јавноста особено кај бизнис секторот и граѓанскиот сектор предизвика контроверзии и сомневања за вистинските причини за ваквото законско решение,односно дали зад ова се прикрива желбата договорот да се склучи со фаворизирани фирми кои понудиле најниска цена, која подоцна преку  повеќе анекс договори значително ќе се зголеми. Ваквите стравувања подоцна во практиката беа потврдени. Имено, најниската цена како критериум не смее да се примени при набавките на  лекови и други медицински потреби, кога набавката на поевтини лекови и медицински материјал во отсуство на критериум -квалитет, може да има штетни последици врз здравјето и животот на граѓаните. Ист е случајот со набавката на храна за градинките, училиштата, болниците, каде квалитетот на храната треба да има приоритет над најниската цена која може да има штетни последици врз здравјето на децата и болните лица. Оттука, во услови кога единствен критериум за избор е “најниската цена“  и кога нема  никаков услов  за фирмите по однос на квалитетот, тешко е да се обезбеди соодветен квалитет

на купените производи,услуги и работи, што е особено ризично кај набавката на стоки кои директно влијаат врз здравјето на граѓаните. Иако до определен степен постои можност  квалитетот да се дефинира преку техничките спецификации, кога во тендерот се опишува она што се сака да се набави,за тоа се потребни поспецифични знаења од повеќе различни области, што не може да се  очекува дека ги поседуваат лицата кои ги вршат набавките. Од друга страна, бројни се случаите во практиката кога се избира најниска цена, особено изразена кај градежните работи, а потоа истата да се „надгради“ со бројни анекси на договорот со што цената е неколку пати повисока од онаа по која е склучен договорот. При ова, незаконски се трошат милиони евра пари на граѓаните наместо истите да се наменат за задоволување на нивните егзистенцијални потреби. Ваквите практики, кога нереално висок износ на средства кој не одговара на пазарната вредност, се испумпуват од буџетот  преку т.н анекси и расипничкото и нерационално трошење на народните пари, креираат сериозно сомневање за корупција. Одлевањето на огромни буџетски средства на овој начин, е  резултат и на злоупотреба на нејасно дефинираните законски одредби,особено на член 99, кој дава можност за злоупотреба, а тоа во голема мерка се користи во практиката, со цел склучување на договор со директна спогодба со однапред одбрана фирма по цена која е нереална,а на штета на граѓаните. Резултатите од Извештајот за следење на јавните набавки за јули - декември 2015 година на Центарот за граѓански комуникации (ЦГК), покажува дека фирмите критериумот најниска цена - како единствен критериум, го посочуваат како еден од двата најголеми проблеми кај тендерите.[2]

Колкави се штетите од примена на критериумот - најниска цена - која се надградува и проширува“ со бројни анекс договори, зборува фактот што кај најголем дел од тендерите за објектите и спомениците од контроверзниот проект“Скопје 2014“ како критериум била избрана најниска цена, а проектот ги чини граѓаните повеќе од 600 милиони евра - огромна сума која доколку се менаџираше законски, одговорно и рационално можеше да биде искористена за изградба на бројни училишта, градинки, болници, здравствени и студентски домови, инфраструктура, депонии заради заштита на животната средина и здравјето на граѓаните, но и за инвестиции кои би го подобриле стандардот на граѓаните и би се отвориле нови работни места.

 

2.Совет за јавни набавки

 

 Друго законско решение спротивно на Директивите на ЕУ, кое директно влијае за нерационално трошење на парите на граѓаните предвидено со измените  и дополнувања на Законот за јавни набавки од октомври 2013 година, (“Службен

весник на РМ“ број 160/2013, е формирањето на уште едно бирократско тело во рамките на Бирото за јавни набавки - Совет за јавни набавки. Според Законот, на Советот за јавни набавки му се дадени широки овластувања, а имено да дава  претходна согласност на договорните органи пред да објават оглас за јавна набавка.

Ваквото законско решение кое не е содржано во ниту еден закон за јавни набавки на друга земја,го прави процесот неефикасен, спротивно на основните начела за јавни набавки, но и нерационален и многу скап бидејќи договорниот орган треба да плати надоместок за ваквата согласност. Така,според резултатите од истражувањето на ЦГК, само во 2015 година, за надоместок за стручните лица кои ги ангажирал Советот за јавни набавки при давањето согласности за тендерите,ги чинеле институциите вкупно2,2 милиони евра. Овие средства фирмите можеле порационално да ги искористат за нови инвестиции кои би го подобриле стандардот на граѓаните или нови вработувања, со што илјадници граѓани би си решиле еден од основните уставно загарантирани права - правото на работа. ЕК во своите извештаи за напредокот на Македонија за приклучување кон Унијата, меѓу кои и последниот извештај за 2016 година, укажува дека ова законско решение го прави „процесот на јавни набавки посложен, скап и одзема многу време“, дека “обврската за ДО да добијат одобрение од Советот на јавни набавки, има негативни последици врз понудите и договорите“,а во Извештајот за 2015, се оценува дека “има катастрофални ефекти кон квалитетот на понудите“.[3]

 

  1. Висок надоместок за жалба против одлуката за избор на најдобра понуда

Законот покрај административна такса пропишува и надоместок за поднесување на жалба до Државната комисија за жалби по јавни набавки(ДКЖЈ) кој во зависност од   вредноста на  тендерот изнесува:

  • до 20.000 евра (во денарска противвредност) е предвиден надоместок до 100 евра;
  • од 000 - 100.000 евра - надоместок од  200 евра;
  • од 100.000 - 200.000 евра, се плаќа надоместок од 300 евра; и за
  • вредност над  000 евра се плаќа надоместок од  400 евра.

Висината на надоместокот битно влијае за бројот на поднесени жалби до второстепениот орган. Имено, фирмите како причина што многу малку ги обжалуват одлуките за избор за најдобра понуда покрај недовербата во Државната комисија за жалби по јавни набавки дека објективно и непристрасно ќе одлучи по нивната жалба, ја истакнуваат и висината на надоместокот, кој претставува  финансиски товар за фирмите и вработените во целина,особено ако учествуваат во повеќе тендери на кои нивната понуда била одбиена. Од овие причини, со години фирмите и експертите од НВО укажуваат на  потребата од намалување на овој надоместок, но иако Законот е изменет и дополнет повеќе пати, надлежните органи ги игнорираа ваквите предлози. Ова е причина што бројот на жалби поднесен до ДКЖЈН е многу мал во споредба со бројот на  објавените тендери. Од податоците на ДКЖЈН[4] се констатира дека на пример во 2011 година, биле поднесени 690 жалби од кои биле уважени 212 ( или 27.78%), во 2012 година биле поднесени 585 жалби од кои биле уважени 212( или 33.49%), во 2013 години од поднесени 533 жалби,а Комисијата  уважила 178( или 31.06%). Во 2014 година, од поднесени 654 жалби ДКЖЈН уважила 190 или(29,78%),.Дека фирмите како понудувачи ретко се одлучуваат да ја обжалат одлуката на ДКЖЈН поради висината на надоместокот и недовербата во нејзината објективност за што говори и поголемиот број на одбиени жалби, се потврдува со податокот на ЦГК  дека на пр. во 2015 година, иако биле спроведени повеќе  од  18 илјади тендери, биле поднесени само 523 жалби што упатува на исклучително мал процент на обжалени постапки од само 2,8%.

Покрај високиот надоместок, Законот пропишува високи казни за учесниците на тендерите,меѓу кои и казна затвор, што  особено кај членовите на комисите кои ги спроведуваат тендерите создава чувство на притисок и страв дека и за мала грешка може да им биде изречена драстична казна.

ЕК во своите извештаи за Македонија (пр. за 2015 и 2016 година) покрај забелешката дека во земјата сè уште не е извршено усогласување на регулативата од оваа област со Директивата на ЕУ која се однесува за  правните лекови за тендерите, нотира остри забелешки и по однос на  високите казни за прекршоци во процесот на јавни набавки, кои се непропорционални и дека “самиот процес на донесување на одлука од страна на ДКЖЈН е многу  формалистички“. Ова е уште една причина зошто учесниците  на тендерите многу ретко се одлучуваат да ја обжалат одлуката на  ова тело.

  1. 4. Недостаток на анти - корупциски одредби во Законот

Иако корупцијата во јавните набавки е широко - распространета, на што во континуитет се укажува во извештаите на ЕК, но се посочува и од фирмите во земјата(според истражувањето на ЦГК ,79% од испитаните фирми сметаат дека има корупција во јавните набавки) во Законот за јавни набавки недостасуваат анти  – корупциски одредби, како што е случај во сите други земји од регионот, со што  би се превенирала корупцијата во оваа област. Високиот степен на корупција кај тендерите, за кои се трошат стотици милиони евра годишно народни пари, драстично влијае врз зголемување на сиромаштијата, за што говорат податоците на релевантни меѓународни организации според кои Македонија е на  врвот во Европа по мизерија и невработеност. Како резултат на погрешните политики на власта при трошење на парите на граѓаните во последните години, десетици милиони евра се трошат за проекти кои не носат никаков бенефит за граѓаните ( споменици, фонтани, барокни фасади, палми и сл), кога во земјата сè уште постојат руинирани училишта и студентски домови, болници, социјални установи, а не се вложува во пречистителни станици за обезбедување на здрава вода за пиење, изградба на депонии заради подобрување на животната средина, а со тоа и заштита на здравјето на граѓаните. Поразителни се податоците кога поради погубните и егоистични политики на власта во менаџирање со народните пари,фрапантно расте бројот на граѓани кои се болни и умират поради загадениот воздух, или поради недостаток од лекови и несоодветна здравствена заштита..Според податоците на Светска банка 1300 лица годишно умират во земјата како последица на загадувањето на воздухот. Наспроти ваквата неповолна состојба, надлежните органи кои се формирани за борба против корупцијата - Државната комисија за спречување на корупцијата,Јавното обвинителство за борба против организираниот криминал и корупција, Финансиската полиција и др. не преземат никакви мерки за утврдување на одговорност поради ненаменското, расипничко и неодговорно трошење на јавните средства што е особено изразено кај контроверзниот проект “Скопје  2014“, но и кај други големи јавни набавки констатирани  и од Државниот завод за ревизија.

Предвид на изнесеното, се предлага:

  1. Измена и дополнување на Законот за јавни набавки со кои  како  критериум за избор на најдобра понуда  покрај најниската цена да се предвиди и економски најповолна понуда која нуди и квалитет, што е  од особена важност кај набавките кои директно влијаат врз здравјето и животот на граѓаните, се покажа како неефикасно, а тендерите се поскапи, спори и нерационални, а дадената согласност за објавување на тендер, институциите ги чини висок износ на средства кои можат многу порационално  и поефикасно да се користат за задоволување на основните права на граѓаните;
  2. Да се намали висината на надоместокот за поднесување на жалба против одлуката за избор на најдобра понуда, со што ќе се овозможи финансиско растеретување за фирмите и вработените во нив,а овие средства би се користеле за нови инвестиции и вработувања, да се преиспита и висината на казните за повреда на Законот за јавни набавки;
  3. Да се предвидат анти - корупциски одредби во ЗЈН заради превенција на високиот степен на корупција,а средствата кои се злоупотребуваат поради корупција да се наменат за задоволување на суштинските потреби на граѓаните.

 

 

[1] Директива 2004/18/ЕЗ на Европскиот Парламент и на Советот од 31 март 2004 за усогласување на постапките за доделување договори за јавни работи, договори за јавни добра и договори за јавни услуги и Директива 2004/17/ЕЗ на Европскиот Парламент и на Советот од 31 март 2004 со која се усогласуват постапките за набавки на субјектите кои работат во секторите за вода, енергетика, транспорт и поштенски услуги, eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004

[2] Извештај за следење на јавните набавки за јули-декември 2015 година на ЦГК--http.www.ccc.org.mk

[3] Извештаi на ЕК за напредокот на Република Македонија за приклучување кон Унијата. ec.europa.eu/enlargement/key_documents/2015/2016_report_the_former_yugoslav_republic_of_macedonia.pdf

[4] Годишни извештаи за работа на ДКЖЈН за 2012,2013, 2014, 2015  година, www.dkzjn.gov.mk

        civica_mobilitas_logo.png (13 KB)

 

   Содржината на оваа публикација е единствена одговорност на авторите и на ниту еден начин не може да се смета дека ги одразува гледиштата на Цивика мобилитас, Швајцарската агенција за развој и соработка (SDC) или организациите што ја спроведуваат.