Македонски Shqip English

Фиданчо Стоев

Правото на жалба во управен спор (од аспект на одлуката Уставниот суд и на начелниот правен став на Врховниот суд)

Вовед

Одлуките на Врховните (Уставните) судии не се секогаш најдобри, но тие се конечни и штом се конечни и извршни, тие се најдобри.

Оваа мисла на еден американски врховен судија (слободна интерпретација) не ја изразува само суштината на позицијата на врховните судии и односите во судскиот систем на државата, туку и позицијата на Врховниот (и Уставниот) суд на таа земја во односите со другите власти - законодавната и извршната. Треба да се очекува дека еден ден така ќе биде и во Република Македонија.

Во уставно-правниот систем на Република Македонија веројатно ќе истечат уште многу мандати на носители на законодавната, извршната и судската власт, кога ќе почне успешно и реално да се остварува и да функционира поделбата и рамнотежата (балансот) меѓу трите власти како неминовен услов за постоење и развој на демократија, владеење на правото и почитување на човековите права и слободи. Поинаку кажано, овие темелни вредности на секој современ уставно-правен поредок, ќе се воспостават и остваруваат во севкупниот општествен и личен живот, кога со денот на изборот и конституирање на државните органи на власта, нивните носители „ги земаат во раце” симболично речено, уставот и законите а не политичките ставови и директиви. Тоа е почетно и елементарно уставно-правно и политичко прашање кое постојано се занемарува. Се дотогаш институциите на системот ќе функционираат за дневно-политички потреби, ќе постои недоверба, притисоци и девалвација на носителите на поодделните функции на власта. Како поинаку може да се разбере притисокот и дискредитацијата на Уставниот суд дека носи одделни политички а не уставни одлуки, како ќе се врати довербата на јавноста и граѓаните во судството ако постои сомнение за силно политичко влијание врз неговата независност и самостојност при донесување на одделни свои одлуки.

Сепак, дека уставното начело на поделба на власта, се пробива и се остварува во стварноста, иако макотрпно, со недоследности и недостатоци, е содржина на темата на овој напис, преку анализа на една одлука и начелен став.

1.Правото на жалба како уставно гарантирано право

Уставниот суд на РМ со Одлука У.бр.231/08 од 16 Септември 2009 година, го укина член 39 став 2 во делот „од членот 30 став 3 на овој закон” од Законот за управните спорови, со кој се уредува правото на жалба (предвидено како исклучок) против пресудите на Управниот суд, така што ставот 2 на член 39 сега гласи „Против пресудата е дозволена жалба”. Тоа значи дека со објавувањето на Одлуката на Уставниот суд ( на 25.09.2009 год.) дозволена е жалба против секоја пресуда (или поточно одлука-за што подолу ќе стане збор) на Управниот суд[1].

Во образложението на својата одлука, врз основа на анализа на целината на одредбите на Законот за управните спорови, Уставниот суд констатира дека е широка материјата поради која може да се бара управно судска заштита а која останува необезбедена со ограничувањето на уставно гарантираното право на жалба односно зависи исклучиво од дискреционото право на судот да одржи јавна расправа на барање на странката и само во тие случаи неговата одлука ќе подлежи на натамошно судиско преиспитување. Уставниот суд децидно оценува дека членот 39 став 2 од Законот во делот „од член 30 став 3 на овој закон “има„ уставни недостатоци, кои не се во согласност со принципот на владеење на првото, како темелна вредност на уставниот поредок од членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, од причина што правото на жалба не може да се остварува рестриктивно, или само како „голо” право, преку произволни норми кои не го уредуваат конкретното право целосно или пак го уредуваат правото селективно. Поврзано со овие уставни недостатоци (рестриктивно, нецелосно и селективно уредување на правото на жалба), Уставнот суд зазема категорично мислење: правото на жалба како едно од основните уставно гарантирани права, се гарантира секогаш кога е донесена одлука на суд во првостепена постапка, без оглед на видот на судот, територијата на која тој ја остварува неговата надлежност, или пак видот на споровите што се водат пред него.

Ова мислење на Судот, е всушност негова интерпретација на одредбите од Амандман ЏЏИ на Уставот која гласи: „се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд”.

Оваа одлука на Уставниот суд за целосно остварување на уставно гарантираното право на жалба има повеќестрано значење:

1.) За граѓаните и правните лица, таа значи двостепена судска заштита на нивните права и на закон засновани интереси од незаконити акти на органите донесени во управната и други постапки;

2). Законодавниот орган би требало одлуката да ја разбере и прифати како корисна уставно-правна насока како треба да се уреди правото на жалба во правниот поредок на државата како една од основните човекови права;

3.) Управно- извршната власт би требало да ја земе како основа и причина за подготвување на нов концепт на Закон за управните спорови во кој целосно и доследно ќе се уреди управно-судската заштита во државата;

4.) За Управниот суд значи контрола и подобрување на професионалноста и одговорноста на судиите во тој суд.

Одлуката на Уставниот суд е конечна и извршна и таа веќе се извршува во практиката на Управниот и Врховниот суд, за што брзо реагираше овој суд.

2.Начелниот правен став на Врховниот суд за остварување   Правото на жалба против пресудите на Управниот суд

Врховниот суд на РМ на Општата седница одржана на 09.12.2009 година во функција на извршување на Одлуката на Уставниот суд по предлог на судијата-претседател на Одделот за заштита на правото на судење во разумен рок на Врховниот суд на РМ, и по сопствена иницијатива донесе согласно член 35 став 1 точка 1 од Законот за судовите начелен правен став според кој:

1.) Врховниот суд на РМ е надлежен да постапува по жалби изјавени против пресудите на Управниот суд, донесени по стапувањето во сила на Одлуката на Уставниот суд со која се укинува членот 39 став 2 од Законот за управните спорови во делот „од членот 30 став 3 на овој закон” и

2.) Врховниот суд на РМ по жалбите изјавени по пресудите на Управниот суд, ќе постапува согласно одредбите на членовите 337-367 од Законот за парничната постапка.

Според образложението, начелниот правен став е донесен по анализа на соодветните одредби од Законот за судовите, при што Врховниот суд дава тежиште на одредбата од член 35 став 1 алинеа 3 од Законот за судовите, од која според него не произлегува дека Врховниот суд во сите случаи е второстепен суд во управниот суд, (зошто одредбата вели „во случаите предвидени со закон”), освен за случаите предвидени во член 4 и член 63 од Законот за управни спорови во кои изрично се спомнува правото на жалба. Од тука Врховниот суд извлекува заклучок дека од законот оригинерно не произлегува надлежност на Врховниот суд да постапува по жалби на пресудите на Управниот суд.

Меѓутоа, Врховниот суд констатира дека по интервенцијата на Уставниот суд од одредбата на членот 39 став 2 произлегува дека против одлуките на Управниот суд е дозволена жалба иако нема одредба во ЗУС до кого се поднесува жалбата од членот 39 став 2. При таква состојба на работите, Врховниот суд го донесува начелниот правен став имајќи ја предвид Одлуката на Уставниот суд и повикувајќи се на уставното начело на владеење на правото, на правната сигурност на граѓаните и обезбедувањето на единствена примена на законите.

Донесувањето на овој начелен правен став од страна на Врховниот суд, секако е од големо значење за расчистување (поради недореченост и нејасност на дилемите од различно толкување на законот а за извршување на Одлуката на Уставниот суд и непречено остварување на правото на жалба против пресудите на Управниот суд.

Меѓутоа, интересно и нејасно е зошто начелниот правен став на Врховниот суд се однесува само на остварувањето на правото на жалба против пресудите (а не и против другите одлуки) на Управниот суд. Тоа произлегува од ставот 1 на начелниот став во кој Врховниот суд се огласува за надлежен да постапува по жалбите против пресудите на Управниот суд и во став 2 според кој на изјавените жалби се постапува согласно одредбите на членовите 337-367 од ЗПП, а не и по член 368 од ЗПП, кој го уредува постапувањето на второстепениот суд по жалбите против решенијата на првостепениот суд.

Во образложението на Начелниот став за тоа не се говори, иако во Одлуката на Уставниот суд – посебно се објаснува генеричката смисла на изразот одлука - како поединечен правен акт што го донесува суд а кој се јавува во форма на пресуда или решение.Тоа се однесува и на Управниот суд како дел од судскиот систем кој конкретната правна работа ја решава преку донесување на решение или пак пресуда, со што странките остваруваат управно-судска заштита во првостепена постапка, со недвосмислен заклучок дека „правото на жалба се гарантира секогаш кога е донесена одлука на суд во првостепената постапка”.

Од ова произлегува дека со начелниот правен став на Врховниот суд не се обезбедува целосно извршување на Одлуката на Уставниот суд. Оваа редуцирана можност за правото на жалба во Управниот спор, можеби е резултат на залагањето на управно - извршната власт при донесување на Законот за управни спорови, да се установи посебен Управен суд и поради фактот на преоптеретеност и неефикасност на Врховниот суд во решавањето на управните спорови, па со интервенцијата на Уставнот суд, работите се враќаат на почеток. Меѓутоа, решенијата што ги донесува Управниот суд по член 26 од ЗУС, се од исклучителна важност, зошто задираат во правото на пристап до суд односно правото на управна - судска заштита согласно ЗУС и член 50 од Уставот.

3.Потреба од законско уредување на правото       на жалба во управнот спор

Одлуката на Уставниот суд и начелниот правен став на Врховниот суд - не обезбедуваат целосно остварување на правото на жалба во управниот спор што е сосема разбирливо, а тоа се очекува да го стори управно - извршната и законодавната власт со законско уредување и обезбедување на ова основно човеково право за што веќе има најава.

Несомнено остварувањето на правото на жалба во управниот спор е интересно и важно уставно - правно прашање.

Според Амандманот ЏЏИ на Уставот „се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд”. Интерпретацијата на оваа уставна одредба од Уставниот суд, како што погоре беше изнесено, е мошне категорично „Амандманот ЏЏИ на Уставот го гарантира ова право без оглед на видот на судот, територијата на која тој ја остварува неговата надлежност или пак видот на споровите што се водат пред него, што значи дека ова право се гарантира секогаш кога е донесена одлука на суд во првостепена постапка”.

Ако одредбата од Амандман ЏЏИ „се чита” комплементарно со одредбата на член 50 од Уставот, се поставува прашање дали сепак Уставот не прави одредена дистинкција меѓу „заштитата на слободите и правата утврдени со Уставот пред судовите” (став 1) и „судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа” (став 2). Дека законодавецот ја почитувал таа разлика (специфичност) произлегува од Законот за судовите во кој јасно се разграничува за што одлучува судот а за што се обезбедува управно-судска заштита:

Член 4: „Судот одлучува во постапка пропишана со закон - за правата на човекот и граѓанинот и правно засновани интереси ....

Член 5 став 2: „На граѓаните и другите правни субјекти им се гарантира судска заштита во однос на законитоста на поединечните акти на органите на државна управа...”

Поврзано со овие одредби во Законот за судовите кој го уредува судскиот систем во државата (донесен со двотретинско мнозинство пратеници) во Законот за управни спорови децидно се изразува целта и смислата на управнот спор (член 1). Заради обезбедување судска заштита на правото и правните интереси на физичките и правните лица и заради обезбедување на законитоста Управнот суд во управни спорови одлучува за законитоста на актите на органите на државната управа..... кога тие решаваат за правата и обврските...!!!

И покрај оваа дистинкција на Уставот и Законот за судовите со кој се конципира судскиот систем, даваат можност содржината и функционалноста на судската заштита во управен спор да се определи и уреди со закон.

Во Законот за управни спорови од 2006 година, е задржана концепцијата на поранешнот закон и вопоставената управно - судска практика според која постојат два вида на управни спорови: спор за оцена на законитоста на оспорениот акт и спор со полна јурисдикција. Во првиот случај, што е правило, судот ја оценува законитоста на актот „врз основа на фактите што се утврдени во управната постапка (член 36) - значи без да води посебна судска постапка туку по добивање списите на предметот ја оценува законитоста на оспорениот управен акт и тоа во границите на тужбата. Во вториот случај судот ја утврдува фактичката состојба и тоа на расправа преку еден член на советот, преку друг редовен суд или преку друг орган, (член 36 став 2 и 3) така што непосредно води судска постапка, може да се каже како првостепен суд и донесува соодветна одлука - пресуда или решение, против кое се разбира согласно Уставот се обезбеди право на жалба.

Од изложеното произлегува дека Управниот суд во управниот спор по правило непосредно не одлучува за одделни права и правни интереси на физички и правни лица; туку обезбедува судска заштита на тие права и интереси преку оцена на законитоста на поединечните управни акти, со кои се одлучува во управна постапка од првостепен и второстепен орган. Кога пак Управниот суд мериторно одлучува, предходно води судска постапка, ги утврдува фактите и донесува одлука со која ја решава управната работа и во тој случај тој настапува (и во формална и материјална смисла) како првостепен суд кој непосредно и конкретно го применува правото, и донесува мериторна одлука против која мора да се обезбеди правото на жалба во смисла на Амандман ЏЏИ од Уставот.

Ова решение има резон ако Управниот суд по правило мериторно одлучува а не обратно (како што е во Германија каде 90% од управните предмети судот мериторно ги решава) а што би значело промена на концептот на ЗУС, иако и сега согласно член 40 од Законот дадена е поширока основа за тоа. Несомнено целосната (а не селективната) примена на правото на жалба во управниот спор значи радикално нов концепт на управно - судската заштита односно нов квалитет во односите и судирите меѓу граѓанинот (и правното лице) и власта што се разрешуват во управниот спор, при што судската заштита би добила доминантно значење и ќе значи подоследно изведување и афирмација на начелото на поделбата на власта. Ова затоа што, независноста и самостојноста на судовите и судиите и непосредното водење на судска постапка од нив, дава повеќе гаранција во заштитата на правата и правните интереси на граѓаните (и правните лица) отколку управната постапка по која постапуваат органите на државната управа, кои често се приморани брзо и оперативно да постапуваат, а присутни се појави и состојби да работат под притисок и влијание на извршната власт, давајќи приоритет на одредени политички а не законски услови и причини - решавајќи одделни управни и други работи.

Како пак институционално законодавниот орган ќе го реши остварувањето на правото на жалба во управен спор (со основање на Виш управен суд или преку Врховниот суд) ќе зависи од оцената на прашањето за општествената рацоналност и функционалната ефикасност, вклучувајќи ја тука и оцената за тоа дали за „управните работи„ е неопходно да се одлучува на четири нивоа а се работи по правило за права и интереси кои бараат ефикасно решавање, ќе ги опфати сите или само процедуралните и мериторните одлкуки на Управниот суд и слично.

Во секој случај право и должност е на законодавниот орган, респектирајќи ја Одлуката на Уставниот суд, целосно со закон да го уреди правото на жалба во управниот спор.

 


[1] -Правото на жалба во управните спорови Ф.Стоев „Судска Ревија бр.9.4.2010 г.

-Жалба во управен спор, Милојка Калкашлиева „Правник“ Јуни-2010г.